垃圾焚燒發(fā)電為何成“帶刺玫瑰”
截至2008年，我國(guó)垃圾焚燒廠總數(shù)已達(dá)到70余座，每天垃圾焚燒處理量突破 5.5萬(wàn)噸。我國(guó)東部，特別是沿海城市，垃圾處理正在逐漸由衛(wèi)生填埋為主向焚燒為主轉(zhuǎn)變。由于我國(guó)在垃圾焚燒技術(shù)的研究、開(kāi)發(fā)和應(yīng)用方面起步較晚，相比之下，我國(guó)的垃圾焚燒設(shè)備的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和應(yīng)用的水平和規(guī)模與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距還很大。同時(shí)垃圾焚燒發(fā)電面臨的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越多，引起了社會(huì)各方面的關(guān)注。
1 無(wú)法回避的二惡英
以發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)條件，執(zhí)行世界上最發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，公眾是否可以考慮理解接受 ？
4月底在深圳召開(kāi)的第三屆生活垃圾焚燒處理技術(shù)與設(shè)施專題研討會(huì)上，中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng)劉京媛接受《中國(guó)能源報(bào)》采訪時(shí)表示，近年來(lái)世界上對(duì)垃圾處理主要采取衛(wèi)生填埋、堆肥和焚燒三種方式，其中垃圾焚燒已成為許多城市解決垃圾出路的主要方式。實(shí)踐證明，焚燒垃圾可以使垃圾的容積減少 90%，重量減少70%以上，而且不會(huì)形成二次污染。每2噸生活垃圾相當(dāng)于1噸原煤的熱值，而且垃圾焚燒后產(chǎn)生的惰性殘?jiān)可以得到有效利用。因此，焚燒垃圾發(fā)電是使垃圾減容化、無(wú)害化、資源化最有效的方法，但劉京媛也坦承，同時(shí)做到零污染是不可能的。
據(jù)記者了解，南京的垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目從2007年公開(kāi)招標(biāo)至今，三年未動(dòng)工，最大的阻力不是資金和技術(shù)，而是周邊小區(qū)居民的堅(jiān)決反對(duì)。居民反對(duì)的理由是：垃圾焚燒會(huì)產(chǎn)生出二惡英等對(duì)人體有害的有毒物質(zhì)。參與此項(xiàng)目的上海環(huán)境集團(tuán)技術(shù)副總監(jiān)張小可對(duì)《中國(guó)能源報(bào)》記者說(shuō)：“居民對(duì)此新興項(xiàng)目不了解，主要還是宣傳和溝通不到位，焚燒垃圾的確會(huì)產(chǎn)出有害物質(zhì)，南京新廠采用國(guó)際上最先進(jìn)的‘爐排爐’技術(shù)，使垃圾充分燃燒，嚴(yán)格控制氮氧化物和二惡英等有害物質(zhì)的排放。同時(shí)，新廠建成后將排放指標(biāo)與南京市環(huán)保局聯(lián)網(wǎng)，并在廠區(qū)設(shè)置一大型液晶顯示屏，將在線檢測(cè)的上述數(shù)據(jù)同步顯示屏幕上，讓周邊居民放心，并接收社會(huì)監(jiān)督。”
徐振渠在接受《中國(guó)能源報(bào)》記者采訪時(shí)表示：“二惡英定性是有毒的，但是定量分析更為重要，因?yàn)槭挛镉幸粋(gè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程。砒霜有毒，使用不當(dāng)會(huì)毒死人。但有造詣的中醫(yī)，可以把砒霜作為一味中藥治病，關(guān)鍵是掌握其含量。如果不建垃圾焚燒發(fā)電廠就可以解決垃圾問(wèn)題，那最好不過(guò)了。但問(wèn)題的關(guān)鍵是垃圾焚燒發(fā)電成為當(dāng)下處理垃圾最有效的方法。目前我國(guó)二惡英控制執(zhí)行的是世界上最嚴(yán)格的歐盟標(biāo)準(zhǔn)—0.1ng-TEQ/Nm3，正在運(yùn)行的上海江橋垃圾焚燒發(fā)電廠二惡英排放量為0.038ng-TEQ /Nm3，上海御橋垃圾焚燒發(fā)電廠為0.018，天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠為0.038，廣州李坑垃圾焚燒發(fā)電廠為0.056，深圳南山垃圾焚燒發(fā)電廠為 0.031，中山中心組團(tuán)垃圾焚燒發(fā)電廠為0.049，江蘇太倉(cāng)垃圾焚燒發(fā)電廠為0.067。這些數(shù)據(jù)都是國(guó)家核準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)單位監(jiān)測(cè)的，因此，就運(yùn)行實(shí)踐而言，對(duì)二惡英排放量低于0.1ng-TEQ/Nm3應(yīng)該有信心。我們以發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)條件，執(zhí)行世界上最發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，公眾是否可以考慮理解接受？”
2 爭(zhēng)議背后是信任缺失
政府監(jiān)管不到位、企業(yè)技術(shù)和管理水平低，導(dǎo)致了公眾對(duì)垃圾發(fā)電的信任缺失。
垃圾發(fā)電設(shè)施引發(fā)的爭(zhēng)議不斷集中暴發(fā)，有著城市建設(shè)設(shè)計(jì)豐富經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)城市建設(shè)研究院院長(zhǎng)徐文龍接受《中國(guó)能源報(bào)》采訪時(shí)表示，這一方面和群眾健康和環(huán)境意識(shí)不斷提高有關(guān)，另一方面也和政府監(jiān)管不到位、企業(yè)技術(shù)和管理水平低有關(guān)，這導(dǎo)致了公眾對(duì)垃圾發(fā)電的信任缺失。
“目前監(jiān)管不到位是造成矛盾激化的主要原因。”徐文龍對(duì)《中國(guó)能源報(bào)》記者表示，在我國(guó)，涉及垃圾處理的主管部門(mén)有4－5家。其中焚燒發(fā)電屬于新能源，歸發(fā)改委主管；而從行業(yè)主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，則是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部；處理設(shè)施的建設(shè)需要占用耕地，不能侵占基本農(nóng)田和土地，涉及國(guó)土資源部；從環(huán)保排放角度看，則是環(huán)境保護(hù)部；如果是其他垃圾處理方式，如生物堆肥處理，還涉及農(nóng)業(yè)部門(mén)。部門(mén)眾多，部際協(xié)調(diào)效果還未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。在許多城市，垃圾并沒(méi)有做到“無(wú)害化” 處理；收集無(wú)序或是生活垃圾隨意堆放，在廣大農(nóng)村更是隨處可見(jiàn)。
“新建的垃圾處理設(shè)施都需要從選址開(kāi)始規(guī)劃”，徐文龍表示，合理選址應(yīng)該在相關(guān)城市規(guī)劃中得到體現(xiàn)。之所以一些城市垃圾發(fā)電廠周邊居民出現(xiàn)過(guò)激行為，和當(dāng)?shù)卣荒苡行?zhí)行規(guī)劃有關(guān)。出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的利益誘惑，很多房地產(chǎn)項(xiàng)目是后來(lái)才建在垃圾發(fā)電廠周?chē)模⒉皇窍扔辛司用駞^(qū)才建設(shè)發(fā)電廠。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家在建設(shè)垃圾發(fā)電廠時(shí)，一般先論證，然后才建設(shè)，論證往往要經(jīng)歷5-10年時(shí)間，他們?cè)谶x址時(shí)主要考慮二次污染控制的容易程度，要做到在同樣環(huán)境保護(hù)條件和效果下，所選場(chǎng)址對(duì)居民影響最小。另外，即使二惡英控制在安全標(biāo)準(zhǔn)以下，居民還是不愿意在自己工作和生活的周?chē)ㄉ弦蛔l(fā)電廠，這方面可以考慮對(duì)附近的居民給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。
3 “李鬼”帶來(lái)的沖擊
披著“可再生能源”外衣的垃圾發(fā)電廠卻變成了“以煤為主，垃圾為輔”，憑借優(yōu)惠政策，拿著政府補(bǔ)貼，其實(shí)是國(guó)家明令淘汰的“小火電”。
按照生物質(zhì)發(fā)電相關(guān)政策，垃圾焚燒發(fā)電不僅可以被電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)，而且可以享受一定的優(yōu)惠政策，即在本省脫硫燃煤發(fā)電機(jī)組標(biāo)桿發(fā)電價(jià)基礎(chǔ)上加0.25元/千瓦時(shí)。然而，本意是鼓勵(lì)垃圾減量處理、發(fā)展清潔能源的補(bǔ)貼政策，如今卻引起了有關(guān)部門(mén)和業(yè)內(nèi)人士的質(zhì)疑。
“采用流化床技術(shù)的焚燒發(fā)電企業(yè)，以往是為了提高焚燒效率，需要向垃圾中添加一些煤、油等輔助燃料”，中國(guó)城市建設(shè)研究院總工程師徐海云告訴《中國(guó)能源報(bào)》記者，如今一些披著“可再生能源”外衣的垃圾發(fā)電廠卻變成了“以煤為主，垃圾為輔”，憑借優(yōu)惠政策，拿著政府補(bǔ)貼，其實(shí)是國(guó)家明令淘汰的“小火電”。
“國(guó)家給予焚燒發(fā)電補(bǔ)貼，本意是鼓勵(lì)采取焚燒方式處理垃圾”，徐海云表示，處理垃圾是第一位的，畢竟在土地資源有限的情況下，填埋方式不具有可持續(xù)性。對(duì)于垃圾發(fā)電企業(yè)來(lái)說(shuō)，既可以得到政府給予的垃圾處理費(fèi)用，又可以得到發(fā)電上網(wǎng)的收入和補(bǔ)貼。同秸稈發(fā)電需要購(gòu)買(mǎi)原料相比，垃圾發(fā)電不僅可以“免費(fèi)”拿到原料——垃圾，而且還能從市政部門(mén)那里得到處理費(fèi)。此外，垃圾發(fā)電屬于資源綜合利用項(xiàng)目，可以享受增值稅即征即退的稅收優(yōu)惠，并能享受所得稅減免的政策。
讓政策制定者沒(méi)有想到的是，如今，補(bǔ)貼政策引發(fā)了業(yè)內(nèi)較大的分歧。
“這主要是緣于一些企業(yè)摻煤比例過(guò)高”，徐海云表示，受技術(shù)局限性的阻礙，添加煤等化石燃料輔助燃燒，是流化床焚燒發(fā)電企業(yè)普遍面臨的一個(gè)問(wèn)題。由于利益驅(qū)動(dòng)，一些地方政府和企業(yè)在“小火電”關(guān)停并轉(zhuǎn)后，打起了垃圾焚燒發(fā)電的主意。徐海云在調(diào)研時(shí)就曾注意到，一些垃圾焚燒廠發(fā)電廠設(shè)計(jì)配置過(guò)大的機(jī)組，還有些為了配置大的機(jī)組，故意夸大建設(shè)規(guī)模。常規(guī)焚燒垃圾發(fā)電最多也就能達(dá)到每噸垃圾發(fā)電300度左右，而一些發(fā)電項(xiàng)目甚至可以實(shí)現(xiàn)每噸垃圾可發(fā)700度甚至900度電，依靠目前的技術(shù)，不摻煤是根本不可能實(shí)現(xiàn)的。
實(shí)際上，我國(guó)垃圾成分較為復(fù)雜，垃圾成分、熱值變化太大，特別是灰分大、水分高，使得垃圾熱值低，造成必須通過(guò)添加輔助燃料才能穩(wěn)定燃燒，才能保證焚燒溫度達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和安全徹底焚燒的要求。為了規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電，2008年9月，環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局聯(lián)合出臺(tái)了“環(huán)保82號(hào)文”《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》。按照該政策規(guī)定，采用循環(huán)流化床焚燒爐處理生活垃圾作為生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目申報(bào)的，其摻燒常規(guī)燃料質(zhì)量應(yīng)控制在入爐總質(zhì)量的20%以下。
北京中科通用能源環(huán)保有限公司總經(jīng)理金堅(jiān)表示，運(yùn)行廠家并不都愿意添加輔助燃料。“垃圾焚燒添加煤作為輔助燃料是因?yàn)槟壳爸袊?guó)現(xiàn)有城市垃圾還未進(jìn)行分類收集，熱值偏低。從運(yùn)行成本角度分析，添加煤量越少經(jīng)濟(jì)上越有利；但從發(fā)電蒸汽需要溫度看，需借助添加煤的方式，將煙氣溫度提高到850℃以上”，金堅(jiān)說(shuō)，目前從事垃圾焚燒行業(yè)的很多單位都在試圖解決添加輔助燃料的問(wèn)題。
但由于流化床垃圾發(fā)電廠受到“變相小火電”的質(zhì)疑，業(yè)內(nèi)流化床垃圾發(fā)電廠并未享受到相關(guān)政策優(yōu)惠，致使企業(yè)經(jīng)營(yíng)及行業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。
徐海云表示，目前一種較可行又合理的做法是根據(jù)處理的垃圾量計(jì)算補(bǔ)貼。實(shí)際上，政府部門(mén)也試圖通過(guò)監(jiān)管垃圾處理量，來(lái)控制摻煤比例的問(wèn)題，但目前這一做法存在難度。“我們覺(jué)得以垃圾產(chǎn)生的熱值來(lái)計(jì)算比較好，以沒(méi)有外加輔助燃料的垃圾本身產(chǎn)生的電來(lái)測(cè)算”，徐文龍建議，由當(dāng)?shù)卣鞴懿块T(mén)發(fā)放垃圾處理費(fèi)的財(cái)務(wù)憑單，確定垃圾處理總量，然后由有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況估算垃圾熱值，再根據(jù)垃圾熱值估算發(fā)電量。最后，按估算的發(fā)電量發(fā)放電價(jià)補(bǔ)貼。
4 成本與補(bǔ)貼的角逐
如果補(bǔ)貼不能彌補(bǔ)企業(yè)成本的話，勢(shì)必將對(duì)企業(yè)的積極性產(chǎn)生影響，企業(yè)就會(huì)出現(xiàn)“偷工減料”、以煤充垃圾等問(wèn)題。
自1985年深圳建設(shè)了第一座垃圾焚燒發(fā)電廠以來(lái)，受市場(chǎng)化機(jī)制和可再生能源政策的鼓勵(lì)，垃圾焚燒處理技術(shù)在無(wú)害化處理水平中所占比例逐年提高。而且焚燒時(shí)產(chǎn)生的熱量可以用來(lái)發(fā)電，使垃圾焚燒發(fā)電成為頗受市場(chǎng)追捧的投資項(xiàng)目。據(jù)中國(guó)城市建設(shè)研究院的調(diào)研數(shù)據(jù)，焚燒占垃圾處理方式的比例從2001年的約 1%提高到2007年的約10%，尤其是2004年以后增長(zhǎng)更為明顯。目前，在建的垃圾焚燒發(fā)電廠有近50座。
在許多城市，地方政府往往希冀通過(guò)市場(chǎng)化手段，來(lái)解決城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)投資不足的問(wèn)題。“垃圾處理市場(chǎng)化的政策，也從很大程度上彌補(bǔ)了我國(guó)垃圾處理行業(yè)政府投資能力的不足，大量BOT項(xiàng)目開(kāi)始涌現(xiàn)，尤其是以BOT垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為主”，劉京媛對(duì)《中國(guó)能源報(bào)》記者表示，對(duì)BOT項(xiàng)目的監(jiān)管，地方政府仍普遍感到力不從心。由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，在對(duì)垃圾發(fā)電質(zhì)量的判定上容易產(chǎn)生分歧和爭(zhēng)議，進(jìn)而影響垃圾處理費(fèi)的支付，導(dǎo)致政府和企業(yè)之間容易產(chǎn)生矛盾和糾紛。而在項(xiàng)目前期，企業(yè)投資數(shù)額較大，往往承擔(dān)著較大風(fēng)險(xiǎn)。因此，這種狀況對(duì)投資者信心造成了一定影響。
此外，“‘82號(hào)文’明確規(guī)定：煙氣二惡英類物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)提高到0.1ngTEQ/m3”，劉京媛介紹說(shuō)，對(duì)垃圾處理排放指標(biāo)的嚴(yán)格限制，也使企業(yè)需要提高環(huán)保投入和運(yùn)營(yíng)成本。
“除了政府監(jiān)管不到位、環(huán)保要求高等因素外，補(bǔ)貼金額少是目前垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)面臨的普遍困難。”卡萬(wàn)塔能源廣州辦事處總經(jīng)理王雷接受《中國(guó)能源報(bào)》采訪時(shí)表示，雖然國(guó)家給出“電價(jià)上浮0.25元/千瓦時(shí)”的政策來(lái)支持社會(huì)資金投資該行業(yè)，但不繼續(xù)支持煤電聯(lián)動(dòng)，煤價(jià)上漲而電價(jià)沒(méi)有上漲，垃圾處理費(fèi)的補(bǔ)貼也沒(méi)有隨之水漲船高。這給垃圾發(fā)電行業(yè)帶來(lái)負(fù)面影響，使準(zhǔn)備涉足該行業(yè)的投資人不敢進(jìn)入，已經(jīng)進(jìn)入的投資人則無(wú)法生存。
在國(guó)內(nèi)，建設(shè)垃圾焚燒項(xiàng)目需要進(jìn)行可行性研究，并得到國(guó)家相關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)后項(xiàng)目才能成立？裳蟹治鐾顿Y回報(bào)是有限度的，按照當(dāng)時(shí)物價(jià)估算回報(bào)，物價(jià)上漲就需要與政府商談補(bǔ)貼增加的問(wèn)題。一般政府補(bǔ)貼增長(zhǎng)依據(jù)的是通貨膨脹指數(shù)。金堅(jiān)舉例說(shuō)，在1990年寧波鳳林垃圾焚燒廠進(jìn)行可研時(shí)，燃油價(jià)格低于3000元 /噸，現(xiàn)在油價(jià)已經(jīng)超過(guò)8000元/噸，而垃圾處理費(fèi)的政府補(bǔ)貼僅從100元/噸漲到130元/噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)企業(yè)成本。“企業(yè)內(nèi)部潛力無(wú)論怎么挖都是虧損”，金堅(jiān)說(shuō)。
“如果補(bǔ)貼不能彌補(bǔ)企業(yè)成本的話，勢(shì)必將對(duì)企業(yè)的積極性產(chǎn)生影響，企業(yè)就會(huì)出現(xiàn)‘偷工減料’、以煤充垃圾的問(wèn)題。”徐海云表示，如果不上調(diào)補(bǔ)貼電價(jià)的話，就要提高垃圾處理費(fèi)，以彌補(bǔ)企業(yè)收入的不足。
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