“河長制”：破解中國水污染治理困局
在江蘇、云南、河南、河北、湖北等地，各級黨委、政府主要負責人正在適應屬于自己的一個新頭銜——河流的“河長”、湖泊的“湖長”、水庫的“庫長”。“河長制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導督辦制、環(huán)保問責制所衍生出來的水污染治理制度。它有效地落實了地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責這一基本法律制度，為區(qū)域和流域水環(huán)境治理開辟了一條新路。
所謂“河長制”，即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理。它是江蘇省無錫市處理藍藻事件時的首創(chuàng)。
2007年8月23日，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室印發(fā)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法（試行）》。該文件中明確指出：將河流斷面水質(zhì)的監(jiān)測結(jié)果“納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負責人政績考核內(nèi)容”，“各市（縣）、區(qū)不按期報告或拒報、謊報水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果的，按照有關(guān)規(guī)定追究責任。”這份文件的出臺被認為是無錫推行“河長制”的起源。自此，無錫市黨政主要負責人分別擔任了64條河流的“河長”，真正把治污責任落實到位。
2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無錫首創(chuàng)的“河長制”。之后，江蘇全省15條主要入湖河流已全面實行“雙河長制”。每條河由省、市兩級領(lǐng)導共同擔任“河長”，“雙河長”分工合作，協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理的重任，一些地方還設立了市、縣、鎮(zhèn)、村的四級“河長”管理體系，這些自上而下的“河長”實現(xiàn)了對區(qū)域內(nèi)河流的“無縫覆蓋”。近幾年來，淮河流域、滇池流域的一些省市也紛紛效仿。這些地方的各級黨政主要負責人分別承擔一條河，擔任“河長”，負責督辦截污治污。云南、河南、河北等地在治理污染過程中也紛紛效仿。
“河長制”讓地方各級黨委政府對環(huán)境質(zhì)量負責的責任體系得到明確和落實，對科學發(fā)展和環(huán)境保護做出了科學的審視
落實科學發(fā)展觀，一個重要的方面就是解決以往不科學發(fā)展的突出問題。在江蘇的各級黨委、政府看來，太湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境能否好轉(zhuǎn)是對包括無錫在內(nèi)的太湖流域各城市貫徹落實科學發(fā)展觀的重要檢驗。
“河長制”成為科學發(fā)展觀落地生根的最有力明證。無錫市委、市政府在“河長制”推行之初，就建立起了領(lǐng)導包推進、地區(qū)包總量、部門包責任的“三包”體制，全面推行水功能區(qū)達標“河長制”管理，主要河道由市領(lǐng)導掛帥，并相繼召開了河道綜合整治暨斷面水質(zhì)達標工作推進會，為“河長制”的全面覆蓋起到了率先垂范作用。
各級“河長”在認真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定了“一河一策”水環(huán)境綜合整治方案。具體做法是：省級“河長”負責組織編制15條主要河流綜合整治規(guī)劃，地市“河長”具體負責規(guī)劃的實施，逐一落實規(guī)劃所確定的項目、資金、責任。
同時，各縣（市、區(qū)）的“河長”也紛紛掛帥出征，組織起了治污達標大會戰(zhàn)。江陰市所有黨政一把手分別擔當30條河流的“河長”。65個國、省、市控斷面也由各鎮(zhèn)黨政一把手擔當責任人。截至2008年4月，江陰市推行的“河長制”已在全市所有河流、水質(zhì)斷面中實現(xiàn)了“全覆蓋”。
惠山區(qū)錢橋街道位于無錫市西側(cè)，是惠山區(qū)的工業(yè)重鎮(zhèn)，被列入實施“河長制”管理的河道共有24條，涉及28個監(jiān)測斷面，24條河道均由街道領(lǐng)導任“河長”，各部門負責人為“副河長”，沿河各相關(guān)村的村書記為村級河長。在這一地區(qū)，街道河長辦公室會同各相關(guān)職能部門和基層單位對各條河道進行認真排查，及時與沿河各單位簽訂環(huán)境整治目標責任狀。另外，將關(guān)、停、治措施相結(jié)合，對排污企業(yè)進行動態(tài)監(jiān)管，對違法排污企業(yè)毫不手軟。
“玉鑒瓊田三萬頃，看我扁舟一葉。”山光，水色，漁帆，白云，濤聲，笑語，交織成的太湖獨特的自然山水畫離我們不再遙遠。經(jīng)過環(huán)境綜合整治，太湖無錫水域的蠡湖、梅梁湖、貢湖和宜興沿岸區(qū)水質(zhì)指標都不同程度地好轉(zhuǎn)。
“河長”作為“河長制”管理的第一責任人，對所負責河道（含所分工包片地區(qū)）的水生態(tài)、水環(huán)境持續(xù)改善和斷面水質(zhì)達標負領(lǐng)導責任，牽頭組織所管河道綜合整治方案的制定、論證和實施，強化橫向協(xié)調(diào)、落實長效管理，對斷面水質(zhì)達標負首要責任。
按照這一定義，目前全市建立了市、市（縣）區(qū)、鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）三級“河長制”管理工作領(lǐng)導小組，下至村委會、社居委也必須建立工作小組。而“河道水質(zhì)的考核得分是干部選拔任用的重要依據(jù)，對考核得分靠后，且所屬河道水質(zhì)惡化的責任人，嚴格實行‘一票否決’”。
長期以來，對環(huán)境質(zhì)量的指責或肯定很大程度上是針對環(huán)保部門的。但在事實上，環(huán)保部門由于行政權(quán)限、技術(shù)手段、人員配備等限制，對于涉及環(huán)境的各方面掌控、調(diào)度往往力不從心。“河長制”的出現(xiàn)，把地方黨政領(lǐng)導推到了第一責任人的位置，其目的在于通過各級行政力量的協(xié)調(diào)、調(diào)度，有力有效地管理關(guān)乎水污染的各個層面。
“河長制”完善了水污染防治工作領(lǐng)導體制，落實了地方黨政一把手親自抓、負總責的工作責任，工作思路、管理方式、組織形式都發(fā)生了明顯變化。
“以‘河長制’為抓手，開展以入湖河流水環(huán)境綜合治理為核心的河網(wǎng)整治，以‘線’帶‘面’推動了區(qū)域環(huán)境建設再上新臺階。同時，也讓各級黨委、政府更加主動謀劃科學發(fā)展。”無錫市委書記楊衛(wèi)澤針對太湖治理問題這樣表示。
“河長制”提高了治污工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，有效地調(diào)動了各種力量和資源參與治污
讓“河長制”上下聯(lián)動自如的“中樞神經(jīng)”就是各市（縣、區(qū)）成立的“河長制”管理工作領(lǐng)導小組。該領(lǐng)導小組負責本片區(qū)“河長制”管理工作的指揮、協(xié)調(diào)、督促、檢查和驗收，及時協(xié)調(diào)解決“河長制”管理工作中出現(xiàn)的矛盾和問題，定期向?qū)陬I(lǐng)導匯報“河長制”工作的整體情況，整合人力、財力等資源，形成條塊結(jié)合、同步規(guī)劃、同步投入、同步實施的治水格局。而對治理成效做出公正評判的由專門的管理考核領(lǐng)導進行。在無錫，“河長制”管理考核領(lǐng)導小組則是由常務副市長任組長，市紀委、市委組織部、市委宣傳部、市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、財政局、環(huán)保局等為小組成員。領(lǐng)導小組下設規(guī)劃論證組、水質(zhì)監(jiān)測組、措施推進組、長效管理組等小組。
各級政府作為屬地河道長效管理的第一責任單位，建立領(lǐng)導機構(gòu)，明確工作任務，落實工作措施，保證“河長制”管理工作落到實處。實行突出重點、分級負責、分級管理、分級考核的工作機制，重點河道（國家、省重點考核河道）由市級領(lǐng)導掛帥，以市級考核為主；一般河道（縣、鎮(zhèn)、村級河道）以縣考核為主，市級組織定期與不定期抽查與抽測。
為了保證各河長既掛帥又出力，無錫市惠山區(qū)開展了轟轟烈烈的“河長制”管理達標競賽。向管理要效益，這句話的內(nèi)涵在這里得以豐富。2008年1月，惠山區(qū)將8條省市級、11條區(qū)級、78條鎮(zhèn)級河道及其他重點河道，納入全區(qū)河道水質(zhì)監(jiān)測管理體系，實行嚴格的“河長制”管理。區(qū)環(huán)保局對全區(qū)5條市“河長制”考核河道、6個考核斷面開展每月上、下旬兩次監(jiān)測，對全區(qū)97條鎮(zhèn)級以上河流、133個監(jiān)測斷面開展了6次監(jiān)測，獲得“河長制”監(jiān)測數(shù)據(jù)5000多個，出具監(jiān)測簡報6期，為全區(qū)改善河道水質(zhì)工作提供了強有力的數(shù)據(jù)支持；萆絽^(qū)為河道沿岸的污染企業(yè)制訂了“一源一檔一策”，分別明確了封堵排污口、削減排放量、中水回用、接管污水廠、提標改造等措施。
在淮河、太湖等各流域的各級黨委、政府都在以實際行動豐富和延伸著“河長制”的內(nèi)涵。
“河長制”最大程度整合了各級黨委政府的執(zhí)行力，彌補了早先“多頭治水”的不足，真正形成全社會治水的良好氛圍
“河長制”完善了水污染防治工作領(lǐng)導體制，落實了地方黨政一把手親自抓、負總責的工作責任，工作思路、管理方式、組織形式都發(fā)生了明顯的變化。從現(xiàn)有組織架構(gòu)來看，縱向從省委書記、省長開始，“系在一根繩上”的還有市委書記、市長、區(qū)委書記、區(qū)長，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長，村支部書記、村委主任，大大小小擔任全省或全市各級“河長”的干部人數(shù)近幾千名；橫向從省委、省政府開始，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、財政、規(guī)劃、建設、國土、城管、工商、公安等12個部門都各有分工、各具使命，誰都不能在水環(huán)境治理上缺位。這個制度最大程度整合了各級黨委政府的力量，彌補了一直以來“多頭治水”的弊端，使治水網(wǎng)絡密而不漏，任何一個環(huán)節(jié)上都有部門、有專人負責。無論是對于流域還是區(qū)域來說，“一榮俱榮、一損俱損”的治水“生態(tài)鏈”使每個部門都不敢玩忽職守，提高了水環(huán)境治理的行政效能。
隨著“河長制”的層層推進，社會力量也被帶動起來。沿河、沿湖的企業(yè)不得不放棄傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)方式，力求通過清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟來幫助企業(yè)生存和發(fā)展。事實上，各地區(qū)沒有一家敢在治水大業(yè)上“拖后腿”，標本兼治，不玩花架子成為各地干部的自覺意識。
“河長制”也壯大了民間治水的信心和決心，機關(guān)干部、學生等各界人士宣傳環(huán)保的積極性高漲。
“河長制”通過深化治理機制的改革創(chuàng)新，提升和強化了法律法規(guī)和各項規(guī)章制度的執(zhí)行力，加快了重點流域環(huán)境質(zhì)量的改善
因河制宜，一河一策，在各地“河長制”唱響了一曲曲攻堅克難、標本兼治的好戲。
在河南周口，對于各縣（市、區(qū)）不按期報告或拒報、謊報水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果的，按照有關(guān)規(guī)定追究行政領(lǐng)導的責任。同時，斷面水質(zhì)責任目標與當?shù)刎斦䲣煦^。河流斷面水質(zhì)污染物超標的市（縣、區(qū)）除給予經(jīng)濟處罰外，超標一次將進行通報批評，連續(xù)超標兩次給予黃牌警告，超標兩次以上將停批該縣(市、區(qū))的涉水建設項目。
在無錫惠山，通過建立了“河長制”管理保證金制度，各“河長”按每條河道個人繳納3000元保證金，以水質(zhì)綜合污染指數(shù)為標準實施獎優(yōu)罰劣；對河道水質(zhì)惡化且河道考核全區(qū)排名后10位的“河長”，除全額扣除保證金外，還扣發(fā)“河長”一定比例的年終獎金，并根據(jù)實際情況按《關(guān)于對區(qū)委、區(qū)政府重大決策部署執(zhí)行不力實行“一票否決”的意見》處理，由組織部門進行誡勉談話，情況嚴重的免除領(lǐng)導職務。
在江蘇省，建立“河長制”的同時銳意改革創(chuàng)新。在太湖流域率先開展排污權(quán)有償使用和交易試點，建立了總量削減任務與“河長”經(jīng)濟責任相掛鉤的排污總量削減保證金制度，試點資源環(huán)境區(qū)域補償制度。
在昆明，實行“河長”、“段長”、“湖長”負責制，把滇池流域主要入湖河道綜合環(huán)境控制等工作的責任主體和實施主體明確到每位市級領(lǐng)導和有關(guān)部門、地區(qū)主要負責人身上，上至市級領(lǐng)導，下至滇池流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（街道辦事處主任），都有具體的責任和相應的考核目標，實行分段監(jiān)控、分段管理、分段考核、分段問責，以工作結(jié)果倒逼工作進度。
正在各地實行的“河長制”傳達了地方政府重視環(huán)保、強化責任的鮮明態(tài)度。特別是在一些水污染較嚴重的地區(qū)，由黨政一把手親自督辦河流環(huán)保工作，可以震懾環(huán)境違法行為、加大環(huán)境治理力度。
自從開展“河長制”管理工作后，無錫市惠山區(qū)就采取定期和不定期、重點和專項相結(jié)合的多種督察方式，要求區(qū)“河長辦”、相關(guān)職能部門、基層“河長辦”加大對每條河道的巡查督察力度，掌握河道整治每個階段的實際情況，對存在的問題及時提出意見和建議，督促各河長盡快制訂出有針對性的工作方案。為了減少工業(yè)廢水對河道的污染，全區(qū)對2007年度開票銷售、稅收、排污、畝均產(chǎn)出、社會貢獻份額5個方面綜合得分在全區(qū)平均值以下的152家企業(yè)進行專項治理，目前已有30多家企業(yè)停產(chǎn)；半年取締河道住家船及收舊收廢點212個，消除了長期以來存在的河道漂浮物及沿河垃圾堆積的痼疾，實現(xiàn)了全區(qū)河道河容河貌煥然一新；對直湖港、錫北運河等85條河道逐一實施淤泥清除，清淤總量達到260萬立方米，已完成計劃的104％；搬遷奶牛715頭、生豬575頭、家禽1.9萬只，在9條入湖主干河道兩側(cè)50米范圍內(nèi)種植3483畝水源凈化林，極大地改善了河道周邊的環(huán)境。
“河長制”的試水帶來的是水質(zhì)達標攻堅戰(zhàn)全面打響，河流斷面水質(zhì)明顯改善。以無錫為例，全面覆蓋無錫行政區(qū)劃的79個考核斷面達標率從“河長制”實施之初的53.2％上升至2008年3月的71.1%，真可謂“河長上崗，水質(zhì)變樣”。
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