環(huán)保法的悲哀是不公開博弈的尷尬
目前我國正在使用的環(huán)境保護法，依然是1989年修訂版，當時的中國正處于從有計劃的商品經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡的時期。如今，環(huán)境保護法歷經(jīng)20余年，卻一直沒有被修訂，其內(nèi)容早已與現(xiàn)實脫節(jié)，甚至跟后來制定的單行環(huán)境法律相沖突(6月15日《中國經(jīng)濟周刊》)。
20年沒有修訂、內(nèi)容與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)以及與單行法律相沖突，當這樣串聯(lián)起來的詞匯成為環(huán)境保護法的限定語時，恐怕沒有任何法律基礎(chǔ)知識的人，脫口而出的疑問是，這樣的法律為什么還不修改？因為，正如全國人大代表葉倩進行的統(tǒng)計顯示，環(huán)境保護法的所有條文，70%至80%已經(jīng)被新的環(huán)保單行法、相關(guān)法完善了。
形同虛設(shè)的環(huán)境保護法之所以應該修改而沒有被修改，實則是法律修改背后的部門利益難以平衡的結(jié)果。我們知道，法律本身就是一種利益分配規(guī)則，特別是在環(huán)境保護越來越被提升到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略層面，擁有越來越多對資源進行控制的手段時，這種利益博弈就會處于一種非常膠著的狀態(tài)，在所有利益相關(guān)群體無法達成一致意見的時候，最好的辦法就是維持現(xiàn)狀。
對此，著名的環(huán)境法律專家汪勁有一針見血的分析，由于我國規(guī)定的環(huán)保法體制是統(tǒng)一管理和部門分工管理相結(jié)合，很多部委都認為，環(huán)境保護法修改并不是環(huán)保部門一家的事，大家都有參與的份。這實際上是政治體制改革的矛盾，在一定程度上反映到環(huán)境保護法的修改問題上了，所以一直修改不了。這也正如環(huán)保部門對環(huán)境保護單行法的看法，修改每一個單行環(huán)境法律時，每一個部門的權(quán)力，他們都希望寫進去。寫得越明確，其他部門就越插不了手。這勢必導致，每修改一次，環(huán)境保護法就退一步。
這就是當下環(huán)境保護法最大的悲哀，已經(jīng)被單行法完全“覆蓋”的法律本身，如果要啟動修改程序，就不是簡簡單單的修修補補，而是有可能推倒重來，其結(jié)果是新的環(huán)境保護法作為環(huán)境保護的基本法，必然要對環(huán)境保護的原則、環(huán)境保護的權(quán)力配置等作出更為明確和具體的規(guī)定，以此來統(tǒng)攝各環(huán)境保護單行法，“九龍治水”之下如何讓自己多分得一份權(quán)力資源，并不是一件容易的事情，與其如此，還不如在單行法律上“做文章”，在一個更為狹窄的空間為自己爭取更多的資源和手段。
如此利益紛爭的局面進行下去，環(huán)境保護法的前景很不令人樂觀，因為即便法律得以修改，也不過是內(nèi)部權(quán)力格局進行重新劃分的結(jié)果，關(guān)注的重點并非如何更好地保護環(huán)境法律。環(huán)境保護部門對此有深刻的認識，這正如一直堅持環(huán)境保護法“改造論”的環(huán)境保護部政策法規(guī)司司長楊朝飛所言，“既然當前一些政府妨礙環(huán)境執(zhí)法的問題比較普遍，那么就應改變環(huán)境保護法的調(diào)整對象，由過去約束企業(yè)法人為主，改為約束政府行為為主。從而將環(huán)境保護法改造成一部環(huán)境保護的行政法規(guī)”。
雖然楊司長把環(huán)境保護法改造成“行政法規(guī)”的表述在法律上非常不嚴謹，因為環(huán)境保護法的效力要高于行政法規(guī)，難道完善環(huán)境保護法要讓法律降格？但我知道他想要表達的意思是，環(huán)境保護法的修改應當以約束行政權(quán)力對環(huán)境保護資源的“蠶食”為主。但問題是，在法律的修改始終處于內(nèi)部博弈的狀態(tài)之下，這樣的結(jié)果幾乎不可能避免，因此，修改環(huán)境保護法，必須將其置于公開博弈的語境下，讓部門權(quán)力資源的劃分更好地為保護環(huán)境服務，而不是成為謀求部門利益的手段。
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