環(huán)保法修訂稿已上報(bào)人大 “限期治理”取代“按日計(jì)罰”
全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)資委”)已經(jīng)向全國(guó)人大辦公廳遞交了《環(huán)保法修正案》的送審稿(以下簡(jiǎn)稱“送審稿”)。
與9月7日確定的《環(huán)保法修正案》“草案稿”相比，“送審稿”整體變化不大，但有些關(guān)鍵性規(guī)定，還是被刪除，即包括“重大政策應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響論證”和“按日計(jì)罰”的條款。
“如果順利，全國(guó)人大有望在今年年底啟動(dòng)對(duì)《環(huán)保法修正案》的審議。”一位接近全國(guó)人大環(huán)資委的環(huán)保專家對(duì)本報(bào)記者透露。
“重大政策環(huán)境影響論證”條款消失
“送審稿在環(huán)評(píng)制度上刪除了政策環(huán)評(píng)的雛形，退步很大。”一位地方環(huán)保系統(tǒng)的官員對(duì)記者慨嘆。
所謂政策環(huán)境的雛形，即《草案稿》在第3章第15條第二款，該條款規(guī)定縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門，對(duì)其組織擬定的對(duì)環(huán)境有顯著影響的重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策草案，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證。
“這一款雖然距離真正意義上的政策環(huán)評(píng)有一定距離，但在一定程度上可以彌補(bǔ)現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度的不足，對(duì)政府的政策制定起到一定的約束作用。”前述地方環(huán)保系統(tǒng)的官員對(duì)此評(píng)價(jià)甚高。
至于被刪除的原因，前述環(huán)保專家對(duì)記者解釋，“主要是因?yàn)檫@一條款遭到不少政府部門的反對(duì)，他們對(duì)環(huán)保部門在政策制定上參與的必要性表示懷疑。”
“在部委層面，大多數(shù)部委都設(shè)有與環(huán)境相關(guān)的處室，其重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策的制定目前或多或少都會(huì)吸收這些處室的意見，他們習(xí)慣了這種內(nèi)部的程序，而一旦在法律上確定政策的環(huán)境論證制度，他們將可能受到外部機(jī)構(gòu)如環(huán)保部的約束，故此抵觸情緒很大。”一位部委工作人員對(duì)記者分析。
除了政府部門間對(duì)該條款存在意見，操作不便也是另一原因。
“在地方政府層面，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣裾贫ǖ闹卮笳，如何進(jìn)行環(huán)境論證？如果進(jìn)行了論證，發(fā)現(xiàn)這個(gè)政策不該上，地方環(huán)保部門在事權(quán)與財(cái)權(quán)都受制于當(dāng)?shù)卣那闆r下，能否說(shuō)不？”前述地方環(huán)保官員對(duì)記者表示。
前述環(huán)保專家指出，也有人建議，將對(duì)地方政府的重大政策進(jìn)行環(huán)境影響論證的權(quán)力歸于環(huán)保部可以解決這一問(wèn)題，但這樣一來(lái)環(huán)保部將會(huì)變成一個(gè)權(quán)力無(wú)限膨脹的機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)行的體制下也行不通。
因此，環(huán)保專家們更期待規(guī)劃環(huán)評(píng)的操作意義。
“希望送審稿在接下來(lái)的環(huán)節(jié)，能夠強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的部分，將規(guī)劃環(huán)評(píng)的地方從一個(gè)普通的法律程序上升為行政許可的高度。”前述環(huán)保專家指出。
“限期治理”取代“按日計(jì)罰”
送審稿的另一變化就是刪除了“按日計(jì)罰”條款。
所謂“按日計(jì)罰”條款，即草案稿第41條的規(guī)定：對(duì)違反有關(guān)法律規(guī)定排污，受到環(huán)保主管部門處罰，并被責(zé)令改正或者限制改正，逾期不履行行政處罰決定，經(jīng)催告仍不改正的，作出處罰決定的環(huán)保主管部門，在依法采取行政強(qiáng)制措施的同時(shí)，可以自責(zé)令改正或者限期治理改正期限屆滿之日起，至改正之日起，根據(jù)污染物排放總量和污染損害程度，每日處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。
本報(bào)記者了解到，這一制度主要是吸收了地方環(huán)保系統(tǒng)的工作經(jīng)驗(yàn)，重慶和深圳等地的人大針對(duì)比較普遍的具有持續(xù)性的排污等環(huán)境違法現(xiàn)象，提出的違法行為應(yīng)與其違法情節(jié)相適應(yīng)，應(yīng)施行“按日計(jì)罰”這樣的重罰。
這一制度對(duì)企業(yè)的威懾力很大，改變了企業(yè)違法排污成本過(guò)低的狀況。根據(jù)中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)介紹，2007年9月實(shí)施的修訂后《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》增加了“按日計(jì)罰”制度，重慶當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的違法排污改正率從出臺(tái)前的不到5%上升到80%以上。
因此，有專家將這一制度稱之為最嚴(yán)厲的法律措施。但也正因?yàn)槿绱耍@一制度在“草案稿”征求意見的過(guò)程中，遭到諸多人的反對(duì)，認(rèn)為將導(dǎo)致負(fù)擔(dān)過(guò)重而難以承受，而主張強(qiáng)化限期治理制度。
但一位環(huán)保專家對(duì)記者表示，限期治理并不能替代按日計(jì)罰，前者無(wú)法改變現(xiàn)在企業(yè)違法排污嚴(yán)重的現(xiàn)狀，而是充當(dāng)了企業(yè)環(huán)境違法的保護(hù)傘。
“盡管草案稿也明確了企業(yè)在限期治理中的責(zé)任，并加強(qiáng)了政府在其中的監(jiān)管責(zé)任，并可以采取罰款、責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉等措施，但在實(shí)際操作上，很多地方政府出于維護(hù)GDP的考慮，很少采取責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉的手段，也就是說(shuō)變相地放任了企業(yè)的違法排污行為。”前述地方環(huán)保官員表示，限期治理手段常會(huì)變成“雷聲大，雨點(diǎn)小”。
該環(huán)保官員表示無(wú)奈，“即便環(huán)保部門想有所作為，但在現(xiàn)有的制度框架下也會(huì)受到很多制約，所以按日計(jì)罰將賦予地方環(huán)保部門增加排污執(zhí)法方面的很大權(quán)力，很可惜這一權(quán)力早夭了。”
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