跨流域生態(tài)補償要闖幾道"關(guān)"？
新安江是我國實施跨省大江大河流域水環(huán)境補償機制的首個試點，面臨著上下游之間利益如何平衡、監(jiān)測指標和標準如何制訂、共建共管共享機制如何搭建等諸多"瓶頸"
青山隱隱水迢迢，峰巒成島嶼，平地卷波濤。去過千島湖的人們，大都會沉醉于煙波浩渺的美景中不知歸路。
就是這顆明珠，近些年來卻開始蒙上了陰影。在浙江和安徽兩省經(jīng)濟迅速發(fā)展帶來的壓力下，千島湖的水質(zhì)正在由貧營養(yǎng)化進入中營養(yǎng)水平并向富營養(yǎng)化轉(zhuǎn)變，為藍藻暴發(fā)提供了物質(zhì)條件。特別是在2010年5月，部分湖面曾出現(xiàn)了藍藻異常增殖現(xiàn)象，這為千島湖的生態(tài)狀況敲響了警鐘。
為探索建立適合我國國情的跨省流域水環(huán)境補償機制，以及保護好千島湖這盆清水，2008年以來，財政部會同環(huán)境保護部積極推動建立新安江流域水環(huán)境補償機制試點工作。
2010年12月，兩部門正式將新安江流域水環(huán)境補償作為全國跨省大江大河流域水環(huán)境保護的首個試點，當年撥付啟動資金5000萬元，并于2011年3月正式實施。
跨省流域水環(huán)境保護，往往涉及行政、經(jīng)濟、法律、社會管理和水利技術(shù)等多方面問題，面臨著諸如上下游之間利益如何平衡、監(jiān)測指標和標準如何制訂、資金來源如何確定、共建共管共享機制如何搭建等諸多“瓶頸”。
在2011年11月召開的由國家相關(guān)部委、上下游省市相關(guān)部門參加的“千島湖水資源保護”對口協(xié)商會上，激烈的辯論現(xiàn)場和焦點問題的交鋒發(fā)人深思。
千島湖現(xiàn)狀:清澈湖水暗藏重重隱憂
在千島湖所在地的浙江省淳安縣，人們這樣描述千島湖:千島湖源于黃山之巔的一滴露珠，萬千露珠匯聚成溪，形成了新安江，而千島湖就是新安江上那顆最璀璨的明珠。
千島湖是新中國成立后第一個自力更生建設(shè)的大型水利樞紐工程——新安江水電站1959年建成蓄水后形成的人工湖，位于浙江、安徽兩省交界處，68％以上的水來自安徽境內(nèi)新安江流域。
千島湖既發(fā)揮著重大的防洪、供水、發(fā)電和旅游功能，又承擔著作為我國大型水庫、濕地所具有的壓咸補淡、調(diào)節(jié)小氣候、降解污染、維護生物多樣性等生態(tài)功能。
目前仍然是國內(nèi)水質(zhì)最好湖泊之一的千島湖，自1998年以來頻遭藍藻侵襲。近年來，千島湖水質(zhì)營養(yǎng)狀態(tài)為中營養(yǎng)水平，并呈加劇之勢。
與此同時，千島湖入境水質(zhì)也呈緩慢惡化趨勢。
據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，浙皖交界斷面水體總氮、總磷指標值呈明顯上升趨勢。主要受總氮超標影響，2001年~2007年，入境斷面街口的水質(zhì)以Ⅳ類為主，2008年已轉(zhuǎn)為Ⅴ類，個別月份總氮指標曾達到劣Ⅴ類。
從反映水體富營養(yǎng)化水平的總氮、總磷、葉綠素a、高錳酸鹽指數(shù)濃度和透明度5項指標看，2008年，街口斷面總氮濃度為1.52mg/L，較2001年上升了34.5％；總磷濃度為0.026mg/L，同比上升了44.4％；葉綠素a濃度為9.4ug/L，同比上升了14.6％；高錳酸鹽指數(shù)為2.10mg/L，同比上升了18.0％；透明度243厘米，同比下降了18.5％。
2010年年底，全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會組織部分委員和國家發(fā)改委、環(huán)境保護部、水利部有關(guān)負責人赴浙江進行了專題調(diào)研。
隨團進行考察的全國政協(xié)委員卜漱和在新安江的皖浙交界處，也是上游新安江的水流入千島湖的接口處進行查看后告訴記者，雖然千島湖水質(zhì)總體上較好，但要讓這顆明珠永放光芒，現(xiàn)在就要開始“嚴防死守”。
千島湖的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢已引起了各方的極大憂慮。
全國人大、政協(xié)和各方有識之士紛紛吁請將千島湖列為國家戰(zhàn)略水資源加以重點對待，要千方百計保住這一湖得天獨厚的好水。但由于新安江流域覆蓋兩省，利益多有落差，水資源保護的長效機制至今未見設(shè)立，湖體水質(zhì)惡化趨勢依然如故。
在記者采訪中，一些專家預測，千島湖屬于深水型水庫，一旦遭受污染極難修復。如果不加強預防，再過幾年，千島湖將會受到嚴重污染，其后果將會不堪設(shè)想。
跟隨調(diào)研的人們乘船行進在千島湖中，映入眼簾的是清澈如鏡的盈盈湖水，記者很難想象，這片美麗的水域下竟暗藏著隱憂重重。
關(guān)注焦點一:上下游之間利益如何平衡？
在全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會主任張維慶看來，新安江流域是重要的戰(zhàn)略備用水源，是長三角地區(qū)的重要生態(tài)安全屏障。
隨著新安江上下游地區(qū)發(fā)展與保護的矛盾日益凸顯，千島湖保護面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)。
國家發(fā)改委副主任杜鷹指出，正是上游地區(qū)安徽省黃山市與下游地區(qū)浙江省杭州市處于不同的發(fā)展階段，導致利益關(guān)切也不盡相同。而正是這種地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距加大的態(tài)勢，使得新安江流域經(jīng)濟社會發(fā)展與流域生態(tài)環(huán)境保護的矛盾更加突出。
對位于新安江上游的安徽省黃山市來說，其經(jīng)濟社會發(fā)展明顯落后于下游的浙江省淳安縣和建德市，而淳安縣和建德市又是浙江省內(nèi)相對落后的地區(qū)，這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和改善民生的任務都非常繁重和緊迫。
工業(yè)和信息化部節(jié)能與綜合利用司司長周長益在“千島湖水資源保護”對口協(xié)商會上介紹說，“十一五”期間，盡管千島湖及新安江流域工業(yè)經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，但總體來看，工業(yè)規(guī)模偏小，在各轄區(qū)內(nèi)所占比重較低。
來自工業(yè)和信息化部的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，黃山市擁有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)590戶，占全省的4％左右，實現(xiàn)增加值101.6億元，僅占全省的2％左右，居全省后三位；績溪縣規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)工業(yè)增加值19.6億元，在其隸屬的宣城市位次偏后。
而位于浙江省的淳安縣規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)178家，工業(yè)銷售產(chǎn)值196.9億元；建德市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)823家，工業(yè)銷售產(chǎn)值337.6億元。這兩個區(qū)域與杭州市其他地區(qū)相比也都有不小的差距。
在當前周邊其它地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展的帶動效應下，這些地區(qū)如何在保證完成千島湖水資源生態(tài)環(huán)境保護重要任務前提下，實現(xiàn)流域地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟又好又快發(fā)展，成為當前需要解決的關(guān)鍵問題。
2010年11月，全國政協(xié)副主席張梅穎曾率隊赴浙江省就千島湖水資源保護進行了專題調(diào)研，形成了《關(guān)于千島湖水資源保護情況的調(diào)研報告》，全面客觀地分析了千島湖水資源現(xiàn)狀和面臨的形勢，提出了切實可行的政策建議。
此后，中央領(lǐng)導同志將調(diào)研報告批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委等部門研究，并多次做出重要批示，要求國家發(fā)改委牽頭研究提出千島湖水資源保護的綜合規(guī)劃。按照中央領(lǐng)導同志重要批示精神，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門和安徽、浙江兩省對調(diào)研報告進行了認真研究，啟動了規(guī)劃編制工作。
國家發(fā)改委副主任杜鷹指出，從以往湖泊治理的經(jīng)驗來看，作為一個跨省界的湖泊，要做好千島湖的保護工作，首要的問題就是要處理好發(fā)展與保護的關(guān)系，以及上游和下游之間的關(guān)系。
由于新安江上下游經(jīng)濟社會發(fā)展存在巨大落差，上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次較低、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、發(fā)展愿望迫切，且受財力所限，維護水質(zhì)安全的壓力較大；下游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，對上游來水的水質(zhì)、水量要求較高，導致浙皖兩省的訴求不同、期待值差距較大，上下游區(qū)域聯(lián)動、綜合管理、共同保護的格局尚未形成。
另外，由于我國生態(tài)補償政策仍很不完善，生態(tài)系統(tǒng)服務功能的價值沒有得到體現(xiàn)和重視，現(xiàn)有的法律、法規(guī)及政策沒有涉及生態(tài)補償?shù)臈l款，無法遵循共同的原則和法律法規(guī)，來指導和約束流域上下游的經(jīng)濟和社會行為，實現(xiàn)共同發(fā)展。
有專家指出，流域生態(tài)補償實質(zhì)上就是流域上下游地區(qū)政府之間部分財政收入的重新再分配過程。國內(nèi)外生態(tài)補償通行的做法是財政轉(zhuǎn)移支付，而我國現(xiàn)行的財政體制是分灶吃飯，財政轉(zhuǎn)移支付只能縱向?qū)嵤瑱M向支付受到制約。但流域的環(huán)境和生態(tài)問題常常是跨區(qū)域性的，即使確定了補償?shù)臉藴屎皖~度，由于財政體制的限制，將在很大程度上影響資金的籌集、調(diào)配、運作和統(tǒng)一管理實施難度較大。
安徽省新安江流域?qū)儆诮?jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大趨勢下，搶抓發(fā)展機遇尤為迫切，但是流域嚴格執(zhí)行資源節(jié)約和環(huán)保準入門檻，放棄諸多發(fā)展機會，導致發(fā)展不足，經(jīng)濟總量規(guī)模偏小，與下游發(fā)達地區(qū)基本公共服務水平差距較大。
據(jù)財政部經(jīng)濟建設(shè)司副司長張學文介紹說，近期，財政部出臺的《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》規(guī)定，資金分配范圍的重點包括全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。
對此，安徽省副省長倪發(fā)科指出，鑒于安徽新安江流域的特殊性，建議國家比照國家限制開發(fā)區(qū)域政策，把相關(guān)扶持政策延伸覆蓋到這一區(qū)域，增強提供基本公共服務和落實各項民生政策的能力，促進基本公共服務均等化，讓上下游群眾平等共享流域水資源和環(huán)境保護成果。
處于新安江上游的黃山市近幾年充分發(fā)揮自身特色優(yōu)勢，努力形成有利于新安江水資源保護的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式。在對口協(xié)商會上，一些專家提出，建議國家在政策、資金上能夠體現(xiàn)傾斜，加大對試點工作的支持力度，通過財稅、金融、土地、價格等政策引導，促進黃山在旅游、文化、生態(tài)“三位一體”的發(fā)展模式上尋求突破。
關(guān)注焦點二:生態(tài)補償標準怎樣確定？
為探索建立適合我國國情的跨省流域水環(huán)境補償機制，從2008年以來，財政部會同環(huán)境保護部積極推動建立新安江流域水環(huán)境補償機制試點。
2010年11月，兩部門聯(lián)合下達新安江流域水環(huán)境補償機制啟動資金5000萬元，主要用于黃山市開展新安江水源地環(huán)境監(jiān)管、實施新安江水環(huán)境保護重點工程等。
2011年3月，兩部門正式啟動新安江流域水環(huán)境補償試點工作，同時安排資金兩億元，專項用于新安江上游水環(huán)境保護和水污染治理。
2011年9月底，兩部門會同皖浙兩省歷時兩年多時間研究制定的《關(guān)于開展新安江流域水環(huán)境補償試點的實施方案》正式印發(fā)。
“實施方案5項措施充分體現(xiàn)了新安江流域水環(huán)境補償工作‘保護優(yōu)先、合理補償，保護水質(zhì)、力爭改善，地方為主、中央監(jiān)管，監(jiān)測為據(jù)，以補促治’的基本原則。”張學文強調(diào)說，其目的主要是通過中央資金的投入，引導帶動皖浙兩省形成上下游基于跨界水質(zhì)基線的補償機制，推動兩省進一步加強水環(huán)境保護的協(xié)調(diào)與合作，保持新安江流域水質(zhì)穩(wěn)定并力爭改善。
在“千島湖水資源保護”對口協(xié)商會上，跨界水質(zhì)基線的補償標準問題成為關(guān)注和亟待解決的問題。在采訪中，與會專家表示，生態(tài)補償機制的建立在法律支持、政策體制、技術(shù)定量、補償方法上均存在一定障礙，生態(tài)補償量化技術(shù)難度高。
“生態(tài)補償要素不但包含其生態(tài)保護、污染治理投入，還涉及到對其稀缺性的評估，其影響因素十分復雜。在生態(tài)環(huán)境資源損耗尚未計入國民經(jīng)濟核算體系的情況下，以現(xiàn)有的技術(shù)水平，還拿不出能客觀評價生態(tài)環(huán)境資源損失和受益的標準。”一位專家如此說。
有專家指出，與國外相比，我國生態(tài)補償核算的研究在理論、方法上還存在很大的差距。一些關(guān)于生補償?shù)睦碚撗芯可希苯討脟獾睦碚摵头椒，沒有形成自己的評估理論和方法體系；在評估核算技術(shù)上，流域生態(tài)補償量的核算方法和技術(shù)混亂的主要原因是依據(jù)的方法和標準都不統(tǒng)一。
有專家指出，我國生態(tài)補償?shù)挠嬃窟停留于局部流域的研究上，尚未形成一個普適性的標準，有待于將諸多影響因素統(tǒng)一在一種計量方法之中。
安徽省副省長倪發(fā)科建議，要盡快完善生態(tài)補償機制，合理確定水質(zhì)評價和考核辦法，加大資源稅費用于生態(tài)補償?shù)谋戎，通過立法形式，對生態(tài)補償?shù)姆秶⒎绞、標準及補償資金管理等方面，做出更加明晰的規(guī)定。
浙江省副省長陳加元認為，為確保試點工作順利開展，建議國家層面加快建立一套科學合理的評價指標和標準體系、一套先進靈敏的監(jiān)測分析預警體系。盡快建立健全由國家有關(guān)部門牽頭實施的執(zhí)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)處置機制。
與會專家呼吁建立污染賠償和生態(tài)補償評估方法的技術(shù)規(guī)范和指標體系。生態(tài)補償機制的指標體系主要包括補償依據(jù)、補償要素、補償范圍、補償標準、補償支付模式等內(nèi)容，其中補償標準即補償計價是生態(tài)補償?shù)闹攸c。應從保護成本與發(fā)展代價、水環(huán)境質(zhì)量有償使用兩個層面，構(gòu)建不同水資源利用方式、不同經(jīng)濟地區(qū)對社會經(jīng)濟影響的定量分析模式，建立一套污染賠償和生態(tài)補償評估方法的技術(shù)規(guī)范和指標體系。
關(guān)注焦點三:如何建立共管共享機制？
眾所周知，千島湖水資源與環(huán)境保護是一個涉及上下游各方面的大課題，需要以流域的視野來統(tǒng)籌謀劃。由于新安江流域水資源保護涉及皖浙兩省以及行政、經(jīng)濟、法律、水利等方面的問題，在這一流域推進流域生態(tài)補償尚存在諸多的問題。
另外，千島湖上游橫跨皖浙兩省，水資源和環(huán)境問題涉及水利、環(huán)保、國土等部門，協(xié)調(diào)難度大。倪發(fā)科建議建立國家、省、市三級聯(lián)動的綜合協(xié)調(diào)機制，承擔流域統(tǒng)籌規(guī)劃、制定制度、協(xié)調(diào)利益等主要職能，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟發(fā)展布局、環(huán)境整治、利益調(diào)整等重大問題，落實聯(lián)防聯(lián)控、合力治污、保護水質(zhì)等各項措施，并對實施情況進行監(jiān)督檢查和年度考核。
如何進一步明確和提升千島湖及新安江流域的戰(zhàn)略地位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上游與下游、發(fā)展與保護的關(guān)系，探索新形式下流域管理的新模式、新機制，尚有很長的路要走。倪發(fā)科還認為，在具體操作中，建議拓展試點資金的使用范圍，除污染防治類工程項目外，應加大對結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)搬遷、退耕還林及污染防治日常管護等方面的補償。此外，目前的試點僅針對水環(huán)境質(zhì)量進行補償，建議增加水量補償和森林碳匯生態(tài)補償試點等。
有專家指出，流域生態(tài)補償作為一種流域水環(huán)境管理新理念，在我國實施起來還面臨許多困難，必須建立健全完善的法律、行政、政策和經(jīng)濟保障體系，對流域上下游地區(qū)政府之間部分財政收入進行重新再分配，建立公平合理的激勵機制，使整個流域發(fā)揮出整體的最佳社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益。
解決生態(tài)補償?shù)姆傻匚、明確有關(guān)稅收、財政轉(zhuǎn)移支付和補償資金籌集、調(diào)配、運作和管理等政策方面的問題也成為當務之急。
在“千島湖水資源保護”對口協(xié)商會上，與會專家建議，應依法制定流域水環(huán)境保護規(guī)劃和水資源綜合利用規(guī)劃，明確流域上下游地區(qū)責任、權(quán)利、義務和利益，規(guī)范各類涉水行為，建立流域資源共享、生態(tài)共保、經(jīng)濟共贏的流域管理機制。
另外，要以建立健全生態(tài)補償?shù)墓藏斦邽橹饕ナ郑瑥娀斦D(zhuǎn)移支付、財政補助、專項基金等財政政策的主導地位；加快構(gòu)建生態(tài)補償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展能力；積極探索符合社會主義市場經(jīng)濟體制的生態(tài)補償和環(huán)境管理制度，逐步建立生態(tài)補償?shù)氖袌龌瘷C制；以建立流域水資源生態(tài)補償機制為主線，著重解決流域上下游水質(zhì)保護與受益分離的問題。
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