國務院發(fā)布最嚴格水資源管理制度
2月16日，國務院發(fā)布了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(以下簡稱《意見》)。同日，國務院新聞辦舉行新聞發(fā)布會，介紹背景情況。
《意見》明確提出水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的主要目標。根據(jù)《意見》，我國將實施“四項制度”用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責任和考核制度。
專家表示，這表明我國已經(jīng)把水安全上升為國家戰(zhàn)略。
水安全上升為國家戰(zhàn)略
2月16日，國務院發(fā)布《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，《意見》指出，為貫徹落實好中央水利工作會議和2011年中央1號文件的要求，我國將實行最嚴格水資源管理制度，加強水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制。
同日，國務院新聞辦舉行新聞發(fā)布會，介紹《意見》出臺背景和主要內(nèi)容等方面情況。
“水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情和水情。”水利部副部長胡四一在新聞發(fā)布會上說。
《意見》指出，當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突出，并已成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。
據(jù)胡四一介紹，目前我國人均水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的28%，比人均耕地占比還要低12個百分點。水資源供需矛盾突出，全國年平均缺水量500多億立方米，三分之二的城市缺水，農(nóng)村有近3億人口飲水不安全。
當前我國水體污染嚴重，水功能區(qū)水質達標率僅為46%。2010年有38.6%的河床劣于三類水，三分之二的湖泊富營養(yǎng)化。2010年全國廢污水的排放總量達到了750億噸，河流水質的不達標率接近40%，其中喪失了利用價值的劣五類水占了20%，直接威脅到城鄉(xiāng)的飲水安全和人民的身心健康，胡四一介紹說。
“最嚴格的水資源管理制度實際上是最嚴格的水資源的管控目標。"紅"就意味著是最嚴格，"線"是一個管控的目標。”胡四一在新聞發(fā)布會上表示。
根據(jù)《意見》，我國最嚴格的水資源管控目標“三條紅線”是：
“開發(fā)利用控制紅線”，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)；
“用水效率控制紅線”，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；
“水功能區(qū)限制納污紅線”，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質達標率提高到95%以上。
“"三條紅線"從水利部的政策提升到國家的政策，表明了我國已經(jīng)把水安全上升為國家戰(zhàn)略。”馬軍認為。馬軍是北京公眾與環(huán)境研究中心主任，主導編寫了我國首個水污染公益數(shù)據(jù)庫“中國水污染地圖”。
“"三條紅線"是一個未雨綢繆的戰(zhàn)略，這三條紅線絕對不能再被突破，否則極有可能導致經(jīng)濟和社會發(fā)展的"硬著陸"。”馬軍說。
馬軍表示，事實上，我國目前的用水量已經(jīng)超過了6000億立方米，但按照水利部之前的提法，全國用水總量這條紅線，在2015年的時候，才應該設定到6000億立方米，所以這次在國務院的《意見》中，把這條紅線不得不提高到6350億立方米。
根據(jù)《意見》，為加強水資源開發(fā)利用控制紅線管理，我國將嚴格實行用水總量控制，嚴格規(guī)劃管理和水資源論證，嚴格控制流域和區(qū)域取用水總量，嚴格實施取水許可，嚴格水資源有償使用，嚴格地下水管理和保護強化水資源統(tǒng)一調度。
為保障政策實施，我國將建立水資源管理責任和考核制度。同時健全水資源監(jiān)控體系，完善水資源管理體制并健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機制。
水資源沒有硬約束
馬軍告訴法治周末記者，不論在城市還是在農(nóng)村地區(qū)，水資源污染對于公眾健康的影響是難以估量的，污染的蔓延不但使飲用水本身不安全，還會引發(fā)土壤、地下水、近海等一系列污染，從而使糧食、蔬菜、水產(chǎn)品也受到污染，最終會影響公眾健康。
馬軍說，問題還不止這些，我國在水資源的開發(fā)、利用和保護方面還存在諸多問題。
例如，我國水資源利用方式比較粗放，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.5，與世界先進水平0.7至0.8有較大差距。
此外，不少地方水資源過度開發(fā)，像黃河流域開發(fā)利用程度已經(jīng)達到76%，淮河流域也達到了53%，海河流域更是超過了100%，已經(jīng)超過承載能力，引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問題。
《意見》對此也提出了解決方案，我國將實施“四項制度”用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責任和考核制度。
“最嚴格水資源管理制度的關鍵在于如何落實，四項制度落實起來難度都會很大。”馬軍告訴法治周末記者。
“原因在于，地方政府和地方官員還是把經(jīng)濟發(fā)展放到了環(huán)境保護之前，放到了水資源的保護之前。在"經(jīng)濟發(fā)展為王"、"GDP增長為王"的地方利益面前，有時再好的制度也不得不妥協(xié)。”馬軍認為。
水利部副部長胡四一在新聞發(fā)布會上表示，制度的根本在于有效的實施。
以往的水資源管理手段和效果不佳，最主要的問題是沒有形成管理上的硬約束和硬手段，水資源管理的措施沒能夠以考核、審批運行手段予以體現(xiàn)，胡四一認為。
“目前我國的水資源管理體制上有些關系沒有理順，在體制上還存在部分障礙。如一些地方還沒有實施水污一體化管理、部門職能交叉。”中國水科院水資源配置研究室主任謝新民告訴法治周末記者。
“此外，地表水和地下水統(tǒng)一調配統(tǒng)一管理還存在一些問題，水站管理的監(jiān)測手段也有待進一步加強，計量設施建設、監(jiān)控系統(tǒng)建設還有些滯后等。”謝新民說。
馬軍對此表示，自己最擔心的是，最嚴格水資源保護制度會重蹈環(huán)境評價制度的覆轍。
環(huán)境評價制度，指在進行可能影響環(huán)境的工程建設，在規(guī)劃或其他活動之前，對其活動可能造成的環(huán)境影響進行調查、預測和評價，并提出防治環(huán)境污染和破壞的對策以及制訂相應方案。2003年1月1日，《環(huán)境影響評價法》正式實施。自此，環(huán)評制度被以法律的形式固定下來。
然而，據(jù)《新世紀》報道，2011年全年，至少有40多個大型項目被環(huán)保部點名。被點名原因主要是這些項目環(huán)評未批先建、改建未批等。由于“違法成本低，守法成本高”，環(huán)評制度被各級地方政府及大中型國有企業(yè)“架空”。
“與環(huán)評制度類似，用水總量控制制度中也規(guī)定，要嚴格執(zhí)行建設項目水資源論證制度，對未依法完成水資源論證工作的建設項目，審批機關不予批準。如果水資源論證制度在地方執(zhí)行的過程中走了樣，那結局注定和環(huán)評制度一樣只不過是一個"橡皮圖章"。”馬軍告訴法治周末記者。
馬軍還表示，最嚴格水資源管理制度不僅對既有的制度缺陷、漏洞要填補，還要讓公眾參與到水資源的管理過程中，發(fā)揮公眾參與的制衡作用，找到社會發(fā)展和水資源保護的平衡點。
鼓勵水權交易
《意見》的一大亮點是鼓勵開展水權交易，建立健全水權制度，運用市場機制合理配置水資源。
11年前，中國第一次水權交易的案例發(fā)生在浙江省義烏市。2000年11月，義烏市一次性出資2億元，向浙江省東陽市買斷了每年5000萬立方米水資源的永久使用權，成為中國水權交易的第一案。
2005年1月6日，在義烏市和東陽市的通水典禮上，時任水利部副部長的索麗生說，東陽市與義烏市水權交易的成功實施，在步入市場方面意義重大。對于兩市來說，不僅會讓東陽人進一步思考如何進行水資源的節(jié)約、配置、開源，也讓義烏市慎重考慮如何節(jié)約、利用好這些買來的水。
謝新民告訴法治周末記者，我國部分地區(qū)，如黃河流域的河套灌區(qū)，已經(jīng)開展水權轉讓工作，也取得了顯著成果。之前，河套灌區(qū)用水量很大，國家節(jié)水改造的投資也有限。灌區(qū)的水權轉讓，是通過當?shù)氐墓さV企業(yè)投資來支援農(nóng)業(yè)搞節(jié)水，農(nóng)業(yè)把節(jié)省下來的這部分水再通過水權置換的方式支持工業(yè)的發(fā)展。
“這樣就克服了國家對農(nóng)業(yè)節(jié)水的投入不足，在政府宏觀調控和市場微觀調節(jié)的相互作用下，使得缺水的問題尤其是工業(yè)缺水的問題得到很好的解決。國家很多地方都在做有益的探索。”謝新民說。
水權交易還可以在用水企業(yè)間發(fā)生。
“比如老企業(yè)，它有取水許可的指標，新企業(yè)現(xiàn)在已經(jīng)沒有了，就應該是暫停批準和限制批準，這時候我們鼓勵兩個企業(yè)之間可以進行水權轉讓，通過經(jīng)濟手段來解決這樣的問題。”水利部副部長胡四一表示，鼓勵探索利用經(jīng)濟手段來促進資源的配置、節(jié)約和保護。
馬軍認為，所有的水權交易要建立在對用水總量嚴格控制的基礎之上，如果用水總量得不到有效控制，水權的交易就會淪為純粹的市場游戲。
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