湖泊治理誰來掏錢？
龍年春節(jié)前后的云南省昆明市明波水葫蘆加工處置場熱鬧非常:滇池水面上七八臺打撈機不停地打撈著水葫蘆，車間內(nèi)5條生產(chǎn)線同時動工處置。經(jīng)過半年的生產(chǎn)期，滇池水葫蘆圈養(yǎng)及資源化利用工程已經(jīng)進入了收尾階段。
作為昆明市滇池內(nèi)源污染治理的重要措施之一，“滇池水葫蘆圈養(yǎng)及資源化利用工程”從去年6月起動。但有專家指出，如果“種、采、運、加、用”五環(huán)中有一環(huán)沒有扣好，將使滇池污染雪上加霜。要避免這樣的風險，需要不小的投入。
錢從哪里來？昆明市在經(jīng)過預算后，安排滇池投資有限責任公司(以下稱“昆明滇投”)從社會融資1.4億元用于保障水葫蘆圈養(yǎng)和資源化利用項目。
滇池通過社會融資為湖泊治理提供了資金來源，但對很多污染依然嚴重的湖泊來說，資金已成為制約污染治理的一個瓶頸。對于如何解決這一問題，《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中明確提出，“要充分利用市場機制，形成多元化的投入格局，確保工程投資到位。”
在湖泊治理過程中，如何建立有效的投融資機制、利用市場機制來吸納社會資金是人們一直關注的問題。我國一些地方正在進行的實踐，對于解決“十二五”時期湖泊治理資金來源不足問題將提供一個可資借鑒的榜樣。
湖泊治理資金投入面臨困境？
資金投入不足，成為制約湖泊治理的瓶頸
無論是滇池、太湖、巢湖，還是“千湖之省”湖北省的許多湖泊，都處于人口密集、工業(yè)發(fā)達的區(qū)域。隨著城市化的發(fā)展步伐加快、人口日益增多，湖泊污染也呈加重趨勢。
為了治理污染嚴重的湖泊，許多城市都采取了一系列防止和修復舉措。在湖泊治理過程中，每一項工程都需要大量資金的投入。
湖泊治理誰來掏錢？長期以來，包括湖泊在內(nèi)的我國城市水環(huán)境治理投資主體是政府財政，然而這種單一模式卻有著投資效率低下的弊端。
許多地方在治理湖泊污染時過多地依賴國家投入，只是等待上級政府部門的財政支持，普遍缺乏創(chuàng)新的融資手段，帶來的一個結(jié)果就是缺乏社會資金的有效注入，導致湖泊治理常常捉襟見肘。
進行污染治理需要巨大的投入。以建設城市污水處理廠的投資和運行來看，有數(shù)據(jù)顯示，建設一個日處理能力為1萬噸的污染處理廠需要投入500萬元，年運行費用則高達五六十萬元；谕顿Y大、運行費用高等原因，以截污為目的的城市污水處理設施建設往往滯后。
而湖泊治理則是一個綜合性的工程，除了建設污染處理廠之外，其他的清淤、生態(tài)修復等等工程，都需要巨大的投入。資金投入不足對于不少地方政府來說，都是一個不小的壓力。
以滇池治理為例，在滇池“十五”治理規(guī)劃中記者看到，包括污染控制、生態(tài)修復、資源調(diào)配、技術示范等26個項目共需投資78億元。在這些項目實施的過程中，單靠地方政府財政支出，難于滿足項目資金的需求和保證工程的進度。
而在“十一五”期間，昆明市提出了3項舉措:一是截住污水，不讓污水進入滇池；二是引來清水給滇池置換水體，保證足夠水源；三是給滇池進行生態(tài)修復。而滇池湖面達300多平方公里，有35條主要入湖河道，流域內(nèi)有近500萬人口。要真正把這些措施落實到位，需要不菲的投入。
對于有著眾多湖泊的湖北省武漢市來說，每年都會對湖泊治理投入巨資，但資金來源除市財政支付、銀行貸款融資外，仍有相當一部分缺口。
資金不足，已經(jīng)成為許多地方在湖泊治理過程中面臨的一個重要瓶頸。
如何擴大資金投入來源？
利用市場化機制，引導社會資金進入
資金投入不足，資金缺口該從哪里彌補？面對困境，一些地方?jīng)Q定利用市場化機制，向社會要錢。
昆明:建立融資平臺，利用市場化機制向社會要錢
在這方面，昆明市走在了前面。
2004年10月，昆明市在原城市排水公司的基礎上組建成立了市屬國有獨資公司——昆明滇池投資有限責任公司，作為進行市場資本運作的投融資平臺，來實現(xiàn)多元化融資，為滇池流域水環(huán)境綜合治理提供堅實的資金保障。
公司成立后，除積極爭取國家、省級的治理資金，還向社會進行積極融資。“十一五”期間，昆明在滇池治理中除爭取各級政府投入達53.38億元之外，通過昆明滇投融資投入高達101.97億元。
正是如此大規(guī)模的融資，使滇池治理各項工程得以穩(wěn)步推進。而“十一五”也成為滇池治理工作力度最強、投資力度最大、規(guī)劃項目完成最好的5年。
建立了社會融資平臺后，如何向社會融資？又如何保障投資者的收益？昆明市政府明確指出:誰污染誰治理，誰治理誰受益。
昆明滇投一直作為全市乃至全省滇池治理唯一的投融資主體，受政府授權(quán)面向市場進行項目融資、投資和對項目進行管理。隨著滇池治理的不斷深入，昆明滇投的投融資主體作用也得到了進一步凸顯和深化。
昆明滇投成立后，經(jīng)過長達3年的精心準備，2009年4月，國家發(fā)改委正式核準批復昆明滇投發(fā)行8億元滇池治理企業(yè)債券，用于昆明主城雨污分流次干管及支管配套建設工程等滇池治理項目，僅用了3天時間就順利籌集到8億元。
在與金融機構(gòu)開展項目融資方面，昆明滇投認真研究了國家當前和今后的金融政策，以不斷調(diào)整投融資方式來適應金融政策的要求。
比如說，在簽訂銀團貸款框架協(xié)議基礎上，逐一開展項目貸款并完成資金的投放；進一步盤活項目資產(chǎn)，將存量資產(chǎn)作為標的物開展融資租賃業(yè)務；大力引入具有相應技術和經(jīng)濟實力的企業(yè)，開展項目BT建設；從項目前期策劃著手，努力爭取外國政府貸款；加大力度推進昆明滇投承擔的土地一級開發(fā)進度，形成有力的償債、融資、開發(fā)來源；推進主營業(yè)務板塊打造等方式，為滇池治理籌集更多的資金和支持。
為發(fā)行企業(yè)債券，昆明滇投從4個方面給這筆資金募集提供了強有力的后盾。
首先發(fā)行人具有穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流來源。昆明滇投營業(yè)收入主要為污水處理收費，具有較穩(wěn)定的現(xiàn)金流入；2005年~2007年，發(fā)行人污水處理收入呈穩(wěn)定增長趨勢。到了2010年，昆明主城區(qū)的8個污水處理廠日處理能力達到110.5萬立方米。與此同時，5年間污水處理收入翻了4倍。良好的收入和現(xiàn)金流來源是債券按期償付的重要基礎。
同時，發(fā)行人作為滇池治理的主要投融資主體，得到了昆明市政府在資金方面的大力支持。鑒于發(fā)行人承擔了昆明市雨水收集、排放和防洪搶險等社會公益性工作，昆明市財政局每年將給予一定的經(jīng)營補貼。
此外，昆明市政府還賦予發(fā)行人滇池流域內(nèi)各縣區(qū)的污水處理收費權(quán)，并享受“同城同價”政策，各縣區(qū)污水處理收費與昆明主城區(qū)實行相同價格標準。在這一政策支持下，未來發(fā)行人收費范圍將進一步擴大，收費收入也將相應大幅增加。
“項目能夠成功爭取到金融機構(gòu)的支持，還要在項目前期對項目進行包裝和策劃，要做到既符合國家、省、市對滇池治理的政策要求，還要滿足金融機構(gòu)對項目包裝的要求。”昆明滇投負責人告訴記者，公司在滇池治理“十一五”期間，項目能夠爭取到更多的資金支持，除項目具備良好的政策環(huán)境外，還通過項目包裝，使項目在資金匹配、項目升值、資源配置等方面進行包裝和策劃。
記者了解到，隨著國家對國內(nèi)金融環(huán)境宏觀調(diào)控的力度加大，在滇池治理“十二五”期間，昆明滇投將努力在政策許可的基礎上，針對環(huán)保產(chǎn)業(yè)開發(fā)、有效資源配置、特許經(jīng)營權(quán)等進一步完成項目包裝和策劃，為爭取更多金融機構(gòu)的資金支持，奠定基礎。
在國內(nèi)進行多渠道融資的同時，昆明滇投積極爭取外國政府貸款。目前利用芬蘭政府優(yōu)惠貸款1200萬歐元的“昆明主城區(qū)城市污水處理廠污泥處理處置建設工程”正在抓緊建設中。
江蘇:出臺政策吸引民間資本，解決集中治污瓶頸問題
江蘇省在太湖治理中，也充分利用市場機制，出臺政策吸引民間資本，撬動了太湖流域污水處理廠建設和運營，為太湖治理發(fā)揮了巨大的作用。
在“九五”期間，江蘇省太湖流域城鎮(zhèn)污水處理廠完成率僅為國家下達計劃的33％。在隨后的兩年中，太湖流域的城鎮(zhèn)污水處理廠建設仍然“硬推不動”。
怎么辦？江蘇省在經(jīng)過研究后，決定通過調(diào)高污水處理費，來激活治污市場，讓社會資金參與到污水處理廠的建設運營中來。
2002年2月，江蘇省政府按照“保本盈利”的原則，“一步到位”把蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江等太湖流域沿線城市的污水處理費調(diào)整到每噸1.10元~1.15元，使它們成為全國城市污水處理費價格最高的地區(qū)。這時，太湖流域治污市場便呈現(xiàn)出“好戲連臺”的格局。
通過價格的不斷上調(diào)，江蘇省城鎮(zhèn)污水處理廠的建設和運營市場有了可靠的資金來源。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，通常處理1噸城鎮(zhèn)生活污水成本約為0.6元，加上處理1噸水的折舊費為0.2元～0.3元，成本總計不到1元錢。這樣，城鎮(zhèn)污水處理廠的運營就可以實現(xiàn)有利可圖。
于是，各類社會資本把太湖治污市場看成一塊“肥肉”，紛紛采用BOT、BT等方式，投入城鎮(zhèn)污水處理廠的建設。其中，有50％以上的城鎮(zhèn)污水處理廠依托BOT方式來建設。
同時，江蘇省還按照“誰污染、誰付費”的原則，制定和完善了有利于環(huán)保的經(jīng)濟政策，引導和鼓勵民間資本、工商資本、外商資本投資建設環(huán)境基礎設施，以建立多元化的污染防治資金籌措渠道。
2007年，面對太湖流域污水處理廠新一輪脫磷除氮“提標升級”改造，既需要增加大量改造資金，又要增加因“提標升級”而導致的處理成本上升。面對治污需要更多的資金投入，先期進入的資金是否會打“退堂鼓”？
2008年下半年，江蘇省政府再次做出決定，把太湖流域每噸生活污水處理費由1.15元~1.20元上調(diào)至1.30元~1.60元。拓展治污市場“有利可圖”的空間，再次激活新一輪污水處理廠改造與運營的市場。
由于太湖流域把污水處理費調(diào)高到全國最高檔次，使污水處理廠運營“有利可圖”，因此吸引了眾多社會資本紛紛投入城鎮(zhèn)污水處理廠的建設與運營。
為推動農(nóng)村污水處理廠建設，常州市武進區(qū)政府適時出臺了“投資多元化”和財政補貼、用地優(yōu)惠、減免規(guī)費等5項扶持激勵政策，其中包括區(qū)財政給予每個萬噸污水處理廠建設不低于200萬元的補貼。
這一政策引起了全區(qū)民營老板的關注，他們紛紛斥資用于工業(yè)與生活污水的集中治理。其中在常州市武進區(qū)前楊村，由7名民營老板斥資3500萬元建設了前楊村萬噸級污水處理廠在太湖流域更是成為了新聞。
據(jù)統(tǒng)計，目前在太湖流域已經(jīng)建成的169座城鎮(zhèn)污水處理廠中，已有75％以上是采用“BOT”和“TOT”投融資的形式。而在各類資本投入太湖去撈“油水”商家中，北京建工環(huán)境發(fā)展有限責任公司下轄的建邦環(huán)境公司便是典型一例。
6年前，建邦環(huán)境公司眼瞅著太湖流域水務市場“有利可圖”，就從北京昂首挺進了太湖流域的水務市場。首先在位于太湖東偶的昆山市安家落戶。他們通過獲取特許經(jīng)營權(quán)，順利“接管”了昆山北區(qū)污水處理廠。之后又陸續(xù)“接管”其它4家污水處理廠。
由于當?shù)匾恍┪鬯幚韽S的工藝相對落后，現(xiàn)場管理較為粗放，已嚴重制約了投資效能的充分發(fā)揮。為此建邦公司陸續(xù)投資5億元，對已“接手”的5座污水處理廠進行脫氮除磷提標改造，5座城鎮(zhèn)污水處理廠在擴容的同時，達標排放標準全部由“一級B”向著“一級A”成功邁進，日處理規(guī)模也由原來的8.75萬噸一下子擴大到了20萬噸。
太湖西岸的宜興市通過前期考察、公開招投標和后期談判，最終宜興市7個已建的污水處理廠和4個建設中的污水處理廠的經(jīng)營權(quán)被整體打包出讓給建邦環(huán)境公司。
引入社會資金治污效果如何？
不僅環(huán)境效益顯著，也帶來了社會效益
出臺政策、建立平臺，引入社會資金，不但推動了湖泊治理的步伐，取得了顯著的環(huán)境效益，也帶來了社會效益。
在江蘇省太湖流域，通過政策激發(fā)社會資本、民間資本進入治污市場，推動了污水處理廠建設步伐的加快。
按照“十五”期間太湖治污計劃要求，江蘇省太湖流域要投資54.9億元，建設77座城市污水處理廠，每天新增166.5萬噸污水處理能力。而在通過創(chuàng)建環(huán)境價格體系撬動治污市場后，“十五”期間，沿湖各地建成86座城市污水處理廠，投資達71.2億元，每天新增污水處理能力達到216.65萬噸。與國家下達的計劃相比，投資額增長了16.3億元，工程增加了9項，每天處理生活污水能力增加了50.15萬噸。
進入“十一五”以來，太湖流域城鎮(zhèn)污水處理廠建設再次駛上“快車道”，2010年底，太湖流域169座城鎮(zhèn)污水處理廠全部達到“一級A”標準，成為全國首個整體率先達到“一級A”標準的區(qū)域。2011年，僅無錫一市，城鎮(zhèn)污水集中處理率就達到了90％，其中主城區(qū)達到了96％。
在滇池所在地昆明也是如此。到2010年，昆明滇投融資完成了昆明主城區(qū)8座污水處理廠的新建和改擴建工作，昆明市主城區(qū)污水處理能力實現(xiàn)翻番，由原來的55.5萬噸/日躍升到110.5萬噸/日。
經(jīng)統(tǒng)計，“十一五”期間，昆明滇投所屬的8個污水處理廠共處理污水11億立方米，削減各類污染物62萬多噸。污水處理“量”翻番，“質(zhì)”也得到提升，處理后的水質(zhì)指標由“一級B”標準提高達到“一級A”標準。
引入社會資金治污，不僅僅帶來了環(huán)境效益，也帶來了社會效益。
昆明滇投投資近10億元對烏龍河、船房河、盤龍江等入滇河道進行綜合整治后，昆明的市民忽然發(fā)現(xiàn)，那些穿城而過的臭水溝、“黑水河”正在發(fā)生著改變:排污口被堵上了，發(fā)黑發(fā)臭的底泥被挖走了，河道中打撈垃圾的小船增多了。
隨著水體、水質(zhì)的變化，市民居住的環(huán)境改變了，也帶動了房價的攀升。采蓮河邊的采蓮郡小區(qū)在2007年建成后，房價一直不高，原因之一是緊靠小區(qū)的采蓮河又黑又臭，經(jīng)過治理后，房價水漲船高，5年內(nèi)連翻了4倍。
再生水的循環(huán)利用也是昆明滇投引入社會資金顯現(xiàn)出社會效益的一個范例。
“從其它地區(qū)調(diào)水，成本高、資源有限。再生水不同，隨時都可就地就近取用城市污水處理廠尾水進行深度處理后供水，是比較穩(wěn)定的一種新的水資源。”昆明滇投控股的昆明滇池水務股份有限公司有關負責人告訴記者:如今，昆明水資源日趨緊張，尋找穩(wěn)定、可替代的其它水源成了頭等大事。而與遠距離調(diào)水相比較，用處理城市污水得到的再生水替代市政雜用、景觀環(huán)境、生態(tài)綠化、工業(yè)生產(chǎn)用水顯得更為可行。
據(jù)記者了解，目前，昆明主城區(qū)再生水日供水能力達3.2萬立方米，1年下來，可為用戶提供1000萬立方米左右的再生水，社會效益顯著。
怎樣補上投融資缺口？
原二軍
在水環(huán)境保護領域，資金不足向來就是一個瓶頸，無論是前期水環(huán)境基礎設施建設方面，還是后期的運營方面，以及生態(tài)修復方面，都需要大量的資金投入。然而長期以來，僅靠有限的政府財政投入，滿足不了水環(huán)境保護日益增長的對資金的需求。
資金投入有限，在當下國家對環(huán)境保護日益重視背景下愈發(fā)突出。達到更加嚴格的環(huán)保標準相應地要求上馬更多的環(huán)保工程，背后需要大量資金的支撐。越來越多的治污工程上馬，已經(jīng)遠遠超過了政府財政支撐能力。短缺的錢從哪里來，只能向市場要。
另外，政府財政投入使用效率不高也是一個比較明顯的問題。過去一段時期，我國很多城市的污水處理廠常常處于“曬太陽”狀態(tài)，就與此有很大關系。由于污水處理廠建設的投資主體是各級政府，其資金主要來源于城市建設維護稅、地方財政撥款和征收的污水處理費。而大部分地區(qū)的水價未能充分體現(xiàn)污水排放、收集和處理的費用成本，致使治污工程建設及運行缺少穩(wěn)定足夠的資金支持，形成污水處理廠大量興建，而管網(wǎng)無錢配套、設施無法運轉(zhuǎn)的局面。
目前，環(huán)保事業(yè)發(fā)展對資金的巨大需求，僅靠政府財政投入已經(jīng)遠遠不夠。在美國、英國等西方發(fā)達國家，60％以上的水污染治理資金來自社會資本。對我國來說，推動環(huán)境保護投融資機制適應市場經(jīng)濟發(fā)展需求、依靠市場化手段來解決融資問題，已經(jīng)成為了一種趨勢。
通過利用市場機制建立投融資平臺，吸引更多社會資金進入，將能激發(fā)出更大的社會熱情，推動污染治理的步伐，在滇池流域和太湖流域污染治理中已經(jīng)證明了這一點。相信在今后將會有更多的資金參與進來。
而未來一段時期環(huán)保投資的需求也在呼喚著社會資本的進入。在“十一五”期間，包括社會資金投入在內(nèi)的我國環(huán)保投入為2.1萬億元，而按照規(guī)劃，“十二五”期間全社會環(huán)保投資需求約為3.4萬億元。急劇增長的環(huán)保投資凸顯了我國在環(huán)境保護方面的資金缺口壓力。在政府投入增長速度有限的情況下，引導民間投資增加在此領域的投入顯得意義重大。
而國家也意識到了吸引社會資金的重要性。在《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》中，明確提出“要充分利用市場機制，形成多元化的投入格局，確保工程投資到位。”還提出要加大環(huán)保投入力度，“完善市場化融資機制，鼓勵符合條件的地方融資平臺公司以直接、間接的融資方式拓寬環(huán)境保護投融資渠道。”向市場要錢、吸引社會資本進入，將成為未來我國環(huán)保投入的一個重要來源。
根據(jù)國際經(jīng)驗，當環(huán)境投資占GDP比例達到1％～1.5％時，才能基本控制住環(huán)境污染；比例提高到2％～3％時，才能較有效地改善環(huán)境質(zhì)量。而目前我國環(huán)境投資占GDP比例僅為1.5％左右。現(xiàn)在人們對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，而隱藏在這一需求背后的是對環(huán)保投資的巨大渴求，社會資本在這一領域內(nèi)將有更大的發(fā)展空間。
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