內(nèi)地環(huán)境污染事件頻發(fā) 環(huán)保法庭卻無案可審
2011年6月的云南省曲靖市鉻渣污染事件過去整整一年后，兩家民間環(huán)保組織針對(duì)造成污染的兩家企業(yè)提起的環(huán)境公益訴訟終于有了新進(jìn)展。據(jù)悉，原被告雙方日前進(jìn)行了庭前證據(jù)交換。
面對(duì)一直以來公益訴訟所遭遇的起訴難、舉證難、審理難、執(zhí)行難的困擾，不少草根環(huán)保組織都曾提起公益訴訟，但往往都過不了法院“立案”這一關(guān)。此案是國內(nèi)首例由草根環(huán)保組織提起并被法院受理的環(huán)境公益訴訟。
民間環(huán)保組織當(dāng)原告首獲立案
去年6月的鉻渣污染事件發(fā)生后，2011年8月，兩家環(huán)保組織與部分環(huán)境公益律師對(duì)鉻渣污染事件進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2003年12月陸良縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站在對(duì)云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司（以下簡稱陸良化工——記者注）、云南省陸良和平科技有限公司（以下簡稱和平科技——記者注）的新建項(xiàng)目1萬噸鉻粉建設(shè)項(xiàng)目作建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)稱，該項(xiàng)目產(chǎn)生的“廢渣”“主要是生產(chǎn)維生素K3過程中產(chǎn)生的”，“但該廢渣全部用于鉻粉生產(chǎn)，故該工藝無廢渣排放。”
2004年1月7日，陸良縣環(huán)境保護(hù)局簽署審查意見：“經(jīng)研究同意該項(xiàng)目新建，但應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保三同時(shí)制度；廢水必須循環(huán)使用，嚴(yán)禁外排，并防止跑冒滴漏滲現(xiàn)象；廢氣必須做到達(dá)標(biāo)排放；保護(hù)周邊環(huán)境，搞好廠區(qū)綠化美化工作；該項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后方能正式投入生產(chǎn)。”
但是，兩被告并沒有按照陸良縣環(huán)保部門的要求，對(duì)于生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的鉻渣全部用于鉻粉生產(chǎn)，被告不僅外排廢渣，而且已經(jīng)堆存近15萬噸的鉻渣。更為嚴(yán)重的是，在該鉻渣堆放場(chǎng)下游幾十米的南盤江邊，有一個(gè)泵房，該泵房從該段南盤江抽水灌溉鉻渣堆放場(chǎng)周邊的農(nóng)田，灌溉的作物包括水稻和玉米。被告對(duì)南盤江的污染已經(jīng)擴(kuò)大到附近的農(nóng)田和農(nóng)民。經(jīng)珠江委調(diào)查組取樣分析，在黃泥堡水庫、南盤江下橋閘上下游等敏感點(diǎn)水體檢出六價(jià)鉻污染；被告鉻堆渣場(chǎng)范圍內(nèi)，六價(jià)鉻檢出超標(biāo)。
為此，2011年9月，兩家環(huán)保組織向曲靖市中級(jí)人民法院提起環(huán)境公益訴訟，要求法院判令被告“立即消除危險(xiǎn)并賠償因鉻渣污染造成的環(huán)境損失（暫定為人民幣1000萬元，具體金額以司法鑒定評(píng)估報(bào)告為準(zhǔn)），這筆賠償款付至第三人（即曲靖市環(huán)境保護(hù)局）專門設(shè)立的鉻渣污染環(huán)境生態(tài)恢復(fù)專項(xiàng)公益金賬戶，在原告等環(huán)境保護(hù)組織、法院和第三人的共同監(jiān)管下，用于治理和恢復(fù)被告所損害的生態(tài)環(huán)境。并同時(shí)承擔(dān)原告因本案訴訟和執(zhí)行而發(fā)生的調(diào)查取證費(fèi)、評(píng)估鑒定費(fèi)、聘請(qǐng)專家費(fèi)等費(fèi)用（暫定為人民幣50000元，以實(shí)際發(fā)生額為準(zhǔn)）”。
隨后，本被列為第三人的曲靖市環(huán)保局隨后也成為本案的共同原告。去年10月19日，兩家環(huán)保組織收到了曲靖市中院立案通知，這意味著國內(nèi)首例由草根環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟被正式受理。
公益訴訟中誰作原告更合適
雖然多地規(guī)定社會(huì)組織可提起環(huán)境公益訴訟，但在以往的案例中，獲得立案的都是由有關(guān)機(jī)關(guān)、檢察院和半官方的環(huán)保組織提起的訴訟。
公益訴訟中到底誰作為原告更合適？我國現(xiàn)有訴訟法中將原告資格限于“直接利害關(guān)系人”，依據(jù)這一原則，環(huán)境民事侵害的受害人在很多情況下不能成為適格原告，有專家表示，立法的缺失、原告主體范圍的限制，直接影響了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。
人民檢察院成為原告，爭議依然較大。
贊成者認(rèn)為，在國家和社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，作為國家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)忠實(shí)地維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，震懾環(huán)境污染者，在大量公共利益受侵害無人提起訴訟的現(xiàn)實(shí)面前，有義務(wù)成為環(huán)境公益訴訟的先鋒。而且檢察機(jī)關(guān)對(duì)某些公益訴訟案件向法院提起訴訟，是世界上比較通行的做法。反對(duì)者則認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為原告與其作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色存有沖突。對(duì)簿公堂有輸有贏，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者具有抗訴權(quán)，它自己敗訴，到底是提出上訴還是抗訴？在訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)作為原告的身份極易異化為監(jiān)督者身份。原被告地位不平等和原告身份的異化，容易引發(fā)裁判的不公正，影響到法院的中立立場(chǎng)。
2009年，云南省高院和昆明市相關(guān)部門出臺(tái)規(guī)定，確定由檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟。在云南高院審結(jié)的首例環(huán)境公益訴訟案件中，昆明市檢察院就是作為支持起訴人的身份出現(xiàn)。
然而，由行政機(jī)關(guān)作為公益訴訟的原告也備受爭議。有司法人士指出，環(huán)境行政機(jī)關(guān)是實(shí)施環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作的法定機(jī)關(guān)，對(duì)本應(yīng)通過行政執(zhí)法權(quán)處理的違法行為主張民事訴訟請(qǐng)求，背離了環(huán)境行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，身兼“執(zhí)法者”與“起訴者”雙重身份，會(huì)產(chǎn)生行政權(quán)力和民事訴權(quán)的混同，導(dǎo)致行政權(quán)力的弱化，授予行政機(jī)關(guān)原告資格，可能導(dǎo)致自身又作為被告被提起訴訟的尷尬情形出現(xiàn)。
在首例云南環(huán)境公益訴訟中，昆明市環(huán)保局能否作為原告就引來了質(zhì)疑，但在多次行政罰款無效的情形下，提起訴訟得到了支持。
云南省高級(jí)人民法院副院長田成有說：“在行政手段能解決糾紛時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用行政手段，環(huán)境行政機(jī)關(guān)應(yīng)在窮盡行政手段后仍不足以保護(hù)公共環(huán)境利益時(shí)才可提起環(huán)境公益訴訟。”
昆明市首例環(huán)保公益訴訟案后，一些市民希望個(gè)人可以作為環(huán)境保護(hù)訴訟的原告進(jìn)行訴訟。對(duì)此，田成有認(rèn)為，環(huán)境損害具有群體性、流動(dòng)性、綜合性、潛伏性等特征，受害對(duì)象的不特定性，應(yīng)當(dāng)按照民本民治的理念，最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)積極因素。我國非訟傳統(tǒng)比較濃厚，司法實(shí)踐中很少有濫訴，更多是不愿訴、不敢訴、不能訴，過高抬高門檻、苛刻限制不利于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)。公民既是環(huán)境公共利益的權(quán)利主體，也是環(huán)境保護(hù)最直接的監(jiān)督者，應(yīng)該賦予其環(huán)境公益訴權(quán)，鼓勵(lì)公民通過訴訟方式參與環(huán)境保護(hù)。但是，為防止惡意訴訟、濫用訴權(quán)，也要有合理的條件限制和程序設(shè)置。
“環(huán)保基金專戶”補(bǔ)助訴訟費(fèi)用
然而，提起環(huán)境公益訴訟還有一道高高的門檻，那就是環(huán)境污染或破壞案件的訴訟標(biāo)的往往很大，提起訴訟者要繳納高額的訴訟費(fèi)用。高額的訴訟費(fèi)用成本和得不償失的訟后收益，極大的掣肘了環(huán)境司法保護(hù)。
“環(huán)境公益訴訟的目的是為了社會(huì)環(huán)境公共利益，訴訟利益當(dāng)然歸屬于社會(huì)，最能代表社會(huì)環(huán)境公共利益的主體，就是建立‘環(huán)境公益訴訟基金’。”昆明市環(huán)保局一位負(fù)責(zé)人告訴中國青年報(bào)記者，昆明市多年前就建立了“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金專戶”，環(huán)；鸬膩碓矗皇且哉藏(cái)政投入為主，二是面向社會(huì)公開接受捐贈(zèng)，三是從環(huán)境違法案件的行政罰款中，從勝訴案件所處的罰金中抽取一定比例提留。救濟(jì)資金主要用于環(huán)境公益訴訟案所涉及到的調(diào)查取證、鑒定評(píng)估、訴訟費(fèi)用、環(huán)境恢復(fù)和執(zhí)行救濟(jì)等合理費(fèi)用。通過專項(xiàng)救濟(jì)，可以幫助訴訟者解決訴訟過程中資金短缺等困難。
記者注意到，在云南的首例環(huán)境公益訴訟案件中，就判決確定將賠償金430多萬元支付給昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金。
“環(huán)境民事公益訴訟不是賠償之訴，而是公益訴訟。”田成有說：“公益訴訟的目的不是使個(gè)人受損的利益得到賠償，而是使不特定的多數(shù)人受損的利益得到救濟(jì)，使被污染和破壞的環(huán)境得到補(bǔ)救。原告不能要求被告賠償任何個(gè)人利益的損失，無論是環(huán)境損害賠償金還是懲罰性賠償金，均屬公共財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)歸公，專款專用或者納入公益基金，由公共機(jī)構(gòu)管理、監(jiān)督其使用。”
田成有認(rèn)為，目前有必要調(diào)整環(huán)境訴訟的案件受理費(fèi)，對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的公民實(shí)行訴訟費(fèi)緩交。即原告勝訴的由敗訴方承擔(dān)全部訴訟費(fèi)用，原告敗訴的可考慮由“環(huán)；”補(bǔ)助部分合理的訴訟費(fèi)用。在云南首例環(huán)境公益訴訟案中，一審和二審的案件受理費(fèi)40176.80元，法院均判由被告承擔(dān)就體現(xiàn)了這樣的理念。
破解環(huán)境司法保護(hù)困局刻不容緩
一位司法界人士指出，目前，剛剛起航的環(huán)境公益訴訟面臨著大量難題。
首先還是我國法律法規(guī)偏軟，行政處罰額度低。環(huán)保守法和執(zhí)法成本高，而違法成本低。僅靠單純的處罰遠(yuǎn)不足以威懾違法者，環(huán)保執(zhí)法已經(jīng)陷入“排污——查處——罰款——繼續(xù)排污——繼續(xù)查處——繼續(xù)罰款——再繼續(xù)排污”的惡性輪回之中。
其次是環(huán)保體制存在弊端，行政執(zhí)法力度減弱。按照我國環(huán)保系統(tǒng)的體系，上下級(jí)之間只是一種工作上的指導(dǎo)關(guān)系，環(huán)保部門直接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)。環(huán)保執(zhí)法很容易受到地方保護(hù)主義掣肘，更困難的還在于，環(huán)境行政執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)不足，裝備落后，自動(dòng)化環(huán)境監(jiān)控能力差，環(huán)境執(zhí)法科技含量低，這在一定程度上也影響了行政執(zhí)法的效果。此外，執(zhí)法形式單一，缺乏必要的強(qiáng)制執(zhí)行力。實(shí)踐中的尷尬在于，對(duì)于執(zhí)法過程中必須采取的斷水?dāng)嚯、吊銷執(zhí)照、查封拆毀設(shè)備等相應(yīng)措施，往往又不在環(huán)保部門的職權(quán)范圍之內(nèi)，僅靠環(huán)保一家之力難以做到。
這樣的局面造成了，被寄予很大期望環(huán)境法庭自設(shè)立以來，幾乎無案可審，面臨“等米下鍋”的尷尬，公益訴訟遭遇起訴難、舉證難、審理難、執(zhí)行難的困擾，環(huán)保法庭的審判承受著“改頭換面”、“換湯不換藥”、“專業(yè)化不專”的指責(zé)。
目前，云南已有3家中級(jí)人民法院和6家基層法院成立了環(huán)境保護(hù)法庭，是全國成立數(shù)量最多的省份。司法界人士認(rèn)為，無論目前司法保護(hù)環(huán)境如何艱難，環(huán)保法庭的成立依然是全國環(huán)境司法專門化積累經(jīng)驗(yàn)的最佳途徑。
比如，云南一些法院環(huán)保法庭實(shí)行的民事、刑事、行政環(huán)境司法“三合一”審判模式，不是簡單地將傳統(tǒng)三大訴訟體制中涉及環(huán)境保護(hù)的案件進(jìn)行糅合，而是基于現(xiàn)實(shí)環(huán)境發(fā)展的考量，有一定的環(huán)境案件數(shù)量為基礎(chǔ)，它有助于解決環(huán)境訴訟案件司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，克服因涉及的受害人較多、環(huán)境專業(yè)知識(shí)要求高、受害人無法舉證等原因引起的訴訟困難。專門法庭的成立，對(duì)環(huán)境案件的處理尤其是在針對(duì)跨行政區(qū)域的污染問題的處理，發(fā)揮了作用。
同時(shí)，“成立環(huán)保法庭的積極意義在于，在行政職能受阻、行政效率不高的情況下，必須借助國家強(qiáng)力予以司法救濟(jì)，必須借助專業(yè)的司法保障。強(qiáng)調(diào)環(huán)境司法的專業(yè)化也是由環(huán)境案件本身固有的復(fù)雜性、長期性和隱蔽性等特點(diǎn)決定的。”田成有說：“環(huán)境的生態(tài)功能、環(huán)境損害的認(rèn)定等都非常專業(yè)，對(duì)案源、程序、法官水平的特殊要求，決定了環(huán)境案件審理必須專業(yè)化。”
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