環(huán)保法缺少對(duì)地方政府規(guī)制
胡靜：我從自己的專(zhuān)業(yè)角度更多談?wù)劮煞矫娴膶?duì)策，剛才周老師更多講了一些危機(jī)和標(biāo)志性事件，包括如何處理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系。應(yīng)該說(shuō)，我們國(guó)家對(duì)環(huán)境問(wèn)題的法律對(duì)策起步在發(fā)展中國(guó)家中比較早。美國(guó)國(guó)家《環(huán)境政策法》是1969年，1970年生效。日本有一個(gè)《基本法》是1967年。我們國(guó)家在1973年就出現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)法的雛形——國(guó)務(wù)院當(dāng)時(shí)通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，這得益于總理周恩來(lái)在中國(guó)入聯(lián)合國(guó)后首次參加聯(lián)合國(guó)的重大活動(dòng)，即1972年在斯德哥爾摩的聯(lián)合國(guó)人權(quán)環(huán)境會(huì)議，這使我們?cè)诎l(fā)展中國(guó)家中比較早跟上環(huán)境保護(hù)的步伐，所以我們國(guó)家環(huán)保法的起步比西方國(guó)家只慢半個(gè)身位。
第二，我們國(guó)家環(huán)保法立法方面的發(fā)展非常迅速，F(xiàn)在在體系方面基本是完備的，大氣、水、海洋等都有比較完備的法律。
第三，在制度方面是嚴(yán)格的，環(huán)境影響評(píng)價(jià)也好，排污收費(fèi)也好，限期治理也好，排污許可證的制度比較齊全，當(dāng)然也有一些缺失，但總的來(lái)說(shuō)制度是嚴(yán)格的，我舉來(lái)個(gè)例子：一是環(huán)評(píng)制度。環(huán)評(píng)制度鑒于我國(guó)審批體制，要想建一個(gè)工廠，要拿著東西到各個(gè)部門(mén)蓋章，其中有一個(gè)章由環(huán)保部蓋。在這個(gè)意義上，只要是分段決策，任何一個(gè)部門(mén)對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目都有一票否決權(quán)，環(huán)保也有，這點(diǎn)不是每個(gè)國(guó)家都會(huì)這么做。二是我們國(guó)家在世界范圍內(nèi)是為數(shù)不多的在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)無(wú)過(guò)錯(cuò)規(guī)則原則的國(guó)家，不區(qū)分排放污染物是公民還是企業(yè)，不區(qū)分排放污染侵犯的客體是人身權(quán)還是財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不區(qū)分排放物質(zhì)是有毒有害還是其它的。日本會(huì)區(qū)分，日本是有限的無(wú)過(guò)錯(cuò)，我們國(guó)家是整個(gè)無(wú)過(guò)錯(cuò)。所以制度是嚴(yán)格的，體系是完備的，但為何還會(huì)出現(xiàn)水、大氣的告急？現(xiàn)在超過(guò)900多PM2.5指標(biāo)，幾十倍，為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的狀態(tài)？從法律角度來(lái)說(shuō)，既然立法是相對(duì)完善的，那恐怕就是執(zhí)法問(wèn)題、司法問(wèn)題。王老師曾有一個(gè)非常粗略的評(píng)估，我們國(guó)家環(huán)保法的實(shí)施是一個(gè)很低的數(shù)字。
在這兒應(yīng)重點(diǎn)把改善環(huán)境保護(hù)的對(duì)策放在執(zhí)法方面，有幾個(gè)著力點(diǎn)：其一，鑒于環(huán)保部門(mén)是污染環(huán)境防治領(lǐng)域?qū)嵤┙y(tǒng)一監(jiān)督管理的部門(mén)，所以其執(zhí)法意愿和能力很大程度上決定了《環(huán)保法》執(zhí)法的效果。
現(xiàn)在看看地方環(huán)保部門(mén)執(zhí)法的意愿，本身的執(zhí)法意愿先不談，但有一點(diǎn)，即執(zhí)法一定受到地方政府的制約。這樣在很大程度上地方環(huán)保部門(mén)可能不是按章辦事，而是按長(zhǎng)(縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)的指示)辦事，甚至給地方環(huán)保局的局長(zhǎng)安排招商引資的任務(wù)。這樣的現(xiàn)象比較普遍。
在幾年前環(huán)保部一個(gè)副部長(zhǎng)說(shuō)到重金屬污染時(shí)說(shuō)過(guò)一句話(huà)，“這個(gè)事件表面上看是企業(yè)問(wèn)題，實(shí)際根子在地方政府。”當(dāng)我們考慮這樣一個(gè)問(wèn)題時(shí)，如果僅僅是個(gè)別地方政府對(duì)于環(huán)保法的執(zhí)法采取一種抵制態(tài)度，這或許是地方政府的問(wèn)題。但如果比較多的地方政府、地方環(huán)保部門(mén)采用這樣一種抵制態(tài)度，恐怕就不能單純的歸咎為地方政府問(wèn)題，恐怕是中央和地方在這個(gè)問(wèn)題上關(guān)系方面的配置出現(xiàn)問(wèn)題。污染是企業(yè)造成的，地方政府為什么要保護(hù)？這兒有一個(gè)問(wèn)題，即地方政府出現(xiàn)了公司化的傾向，地方政府不再是一個(gè)單純的行政管理者，他把自己作為一個(gè)大公司經(jīng)營(yíng)，某種程度上就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體。既然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，就應(yīng)該在環(huán)境法的法律框架中把它作為一個(gè)被規(guī)制的對(duì)象對(duì)待。所以在環(huán)境法當(dāng)中規(guī)制的絕對(duì)不應(yīng)該只是企業(yè)，而應(yīng)該規(guī)制地方政府，恰恰在我們的制度設(shè)計(jì)中對(duì)企業(yè)的制度設(shè)計(jì)比較完善，而對(duì)于地方政府規(guī)制這一塊是缺失的，盡管現(xiàn)在有某一些探索，比如區(qū)域限批制度，這已經(jīng)在2008年《水污染紡織法》中入法，現(xiàn)在看來(lái)比較管用。
對(duì)地方政府單純的管理恐怕也是有問(wèn)題的，在這個(gè)地方恐怕不僅僅要大棒，也得用胡蘿卜，不是大棒胡蘿卜化，大棒胡蘿卜化就不是大棒，是要誘導(dǎo)地方政府，因?yàn)槟愕贸姓J(rèn)地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展有正當(dāng)性。地方政府的決策是雙重的，第一，在一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家、單一制的國(guó)家，地方政府一定是中央利益或者是國(guó)家利益的代表，這是一重角色；第二重角色一定是地方經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的代表。決策為雙重時(shí)，面臨決策有可能會(huì)選擇扮演是中央在地方的利益代表還是地方利益的代表，比如我是老百姓要就業(yè)，稅收要上交，他的利益代表是正當(dāng)?shù)，是正?dāng)?shù)木筒荒懿扇《碌姆绞剑且鑼?dǎo)。所以我覺(jué)得不應(yīng)該在中央和地方政府之間的關(guān)系中減少?gòu)纳系较碌拿，無(wú)條件的服從，而應(yīng)該選擇在政策出臺(tái)時(shí)地方和中央應(yīng)該有一個(gè)博弈，應(yīng)該給予其一個(gè)博弈的空間。也就是說(shuō)在中央和地方關(guān)系中，更多注入一種契約因素。如果一個(gè)地方的環(huán)境保護(hù)做得好，可以通過(guò)中央財(cái)政的方式過(guò)給你一些項(xiàng)目、錢(qián)，雖然我們不是聯(lián)邦制國(guó)家，但我們可以在這個(gè)地方引入美國(guó)聯(lián)邦和州之間在執(zhí)法方面的經(jīng)驗(yàn)，給地方政府一些誘導(dǎo)。這樣使得地方政府不要把它逼成老鼠。中國(guó)抓老鼠的貓不多，有一些本來(lái)是貓的，也變成了老鼠。所以有時(shí)發(fā)言我說(shuō)，將變盜獵者為開(kāi)明人，地方政府面對(duì)環(huán)境保護(hù)扮演的是一個(gè)盜獵者角色，我覺(jué)得在體制設(shè)計(jì)以變盜獵者為開(kāi)明人，給他以誘惑、以甜頭，否則在下面搗亂更麻煩，執(zhí)法成本更高，這是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
環(huán)保法修改的稿子飽受詬病，漏掉了應(yīng)該對(duì)地方政府進(jìn)行規(guī)制，地方政府已經(jīng)公司化，但這部法律還是把矛盾對(duì)準(zhǔn)企業(yè)，這是有問(wèn)題的。所以環(huán)境保護(hù)基本法或者環(huán)保法的修改定位應(yīng)該作為管地方政府或者主要管地方政府的法。這是一個(gè)著力點(diǎn)。
其二，在政府之外設(shè)計(jì)公眾對(duì)政府、企業(yè)的監(jiān)督，F(xiàn)在有一個(gè)好現(xiàn)象，新民訴法第55條有一個(gè)原則性的規(guī)定，有關(guān)組織可以提起公益訴訟，這是一個(gè)很好的東西，但制度要發(fā)揮作用需要有一些配套，比如司法解除的配套，還有一個(gè)很重要的現(xiàn)象，即NGO非常盼望公益訴訟入法，但公益訴訟一旦入法后，現(xiàn)在有環(huán)境法庭的地方案源很少，盼著NGO起訴，結(jié)果NGO積極性不高，所以我將此叫做“葉公好龍”。為什么NGO的積極性不高？我想有一個(gè)擔(dān)心的問(wèn)題，很多NGO是依附地方的環(huán)保局生存，這個(gè)東西出來(lái)后對(duì)他缺乏保障，有自己的顧慮，F(xiàn)在提起公益訴訟，公益訴訟完后沒(méi)了依托，將來(lái)的身份是怎樣定？所以需要給它構(gòu)建一個(gè)環(huán)境，不是說(shuō)不對(duì)，他有他的苦衷，所以我們要消滅葉公好龍的現(xiàn)象得以產(chǎn)生的背景。
我就先說(shuō)這幾點(diǎn)，不一定對(duì)，謝謝！
主持人：胡老師講得非常好，從細(xì)致的內(nèi)容里講了執(zhí)法問(wèn)題，周老師主要是講大空間，切近了胡蘿卜、大棒怎么塞、怎么問(wèn)的問(wèn)題，下面有請(qǐng)戴老師！
戴亦欣：大家好！我來(lái)自清華大學(xué)公共管理學(xué)院，所以我想從公共政策和環(huán)境治理角度跟大家聊一下。剛才周老師已經(jīng)非常全面地跟大家從區(qū)域發(fā)展的概念和環(huán)境相關(guān)的概念包括歷史進(jìn)程是怎樣的；貞(yīng)今天的題目，我們看到霧霾的產(chǎn)生、前幾年南方冰凍天氣，發(fā)現(xiàn)近年來(lái)能夠稱(chēng)作環(huán)境危機(jī)的事件逐漸發(fā)生。從專(zhuān)業(yè)角度而言，之所以能夠談到危機(jī)的事情，是因?yàn)橛羞@樣一件事快速緊急的發(fā)生，不是空氣污染一天一天加重，而是某一天PM2.5值達(dá)到峰值，這是我們所預(yù)料不到的。在這種情況下要分析我們稱(chēng)之為“危機(jī)”的東西是怎么產(chǎn)生的。
首先要剖析產(chǎn)生危機(jī)的誘因：一種是外部的，一種是內(nèi)部的。外部誘因通常是指人力無(wú)法控制的自然環(huán)境。比如周老師講到發(fā)生霧霾天氣的重要外因有可能是大氣逆溫現(xiàn)象，逆溫現(xiàn)象是大氣在特定情況下產(chǎn)生的一種冷空氣在下、熱空氣，造成空氣流動(dòng)非常少的情況，它的發(fā)生不受人類(lèi)控制。外部誘因更多產(chǎn)生是因?yàn)闅夂蜃兓，整個(gè)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生的變化，使自然界產(chǎn)生相應(yīng)的變化，這是人類(lèi)無(wú)法控制的。除了外部誘因以外，需要我們討論或者認(rèn)知的是內(nèi)部誘因的產(chǎn)生，其實(shí)也談到了內(nèi)部誘因，比如汽車(chē)，北京到1月的汽車(chē)統(tǒng)計(jì)是520萬(wàn)輛，按照私家車(chē)每年1.5萬(wàn)公里的行程，以歐洲標(biāo)準(zhǔn)算，一公里會(huì)產(chǎn)生20微克的PM值，大家可以算一年可以產(chǎn)生多少，我算了一下是1500多噸。1500多噸微塵聚集在城市上方是什么樣的概念？還有城市供暖。霧霾天氣比較容易出現(xiàn)的是持續(xù)寒冷的空氣襲擊某一個(gè)地區(qū)，同樣的情況出現(xiàn)在1952年的倫敦，長(zhǎng)時(shí)間的冷空氣使大家需要燒更多的煤供暖，這也是一個(gè)原因。同時(shí)還有工地、工業(yè)生產(chǎn)、油漆各種各樣的排放，包括女士們噴的香水都為PM2.5增加產(chǎn)生“貢獻(xiàn)”。這些有具體的數(shù)字提供，因?yàn)槲覀冇羞@樣社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，有這樣的取暖包括美麗的需求，可能會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部的誘因。
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