礦區(qū)污染防治：責(zé)任不明晰技術(shù)路線不明確
礦山開采與生產(chǎn)過程造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染點(diǎn)多、量大、面廣，歷史“欠賬”多，給礦區(qū)及周邊生態(tài)系統(tǒng)、土壤環(huán)境、水環(huán)境等造成嚴(yán)重威脅，已經(jīng)成為世界性難題。在日前召開的中國(guó)煤炭學(xué)會(huì)煤礦土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)專業(yè)委員會(huì)第一屆學(xué)術(shù)研討會(huì)暨2012北京國(guó)際生態(tài)修復(fù)論壇上，專家、代表圍繞礦區(qū)污染防治、土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)的政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)等問題深入討論，為解決礦區(qū)污染防治、土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)等問題出謀劃策。
煤炭開采一年產(chǎn)生16億噸尾礦"地表沉陷、積水、村莊搬遷，加劇人地矛盾
“煤炭在中國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重分別占了76％和69％。但是，煤炭開采對(duì)土地與生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響，引起地表沉陷、積水、村莊搬遷，加劇人地矛盾。”中國(guó)工程院院士、煤炭資源與安全開采國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任彭蘇萍說。
據(jù)中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心劉燕萍處長(zhǎng)介紹，在新設(shè)采礦權(quán)項(xiàng)目中，煤炭生產(chǎn)項(xiàng)目數(shù)量超過80％，以井工開采為主，損毀土地面積占總損毀土地面積的比重較大，挖損和塌陷嚴(yán)重。一些糧食主產(chǎn)區(qū)采礦占用耕地在項(xiàng)目用地中的比重超過50％，對(duì)耕地保護(hù)帶來較大壓力。僅按2008年國(guó)土資源部審查通過的土地復(fù)墾方案數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，除已損毀的6200公頃土地外，新設(shè)采礦權(quán)項(xiàng)目實(shí)施預(yù)計(jì)還將損毀土地12萬公頃，損毀耕地4萬公頃，保守估計(jì)全國(guó)1500個(gè)采礦項(xiàng)目實(shí)施，還將損毀超過200萬公頃土地，其中耕地約60萬公頃。
除了破壞耕地，造成嚴(yán)重的土地塌陷外，礦業(yè)廢石、廢沙、廢渣對(duì)礦區(qū)的污染非常嚴(yán)重，全國(guó)每年約產(chǎn)生尾礦或固體廢棄物超過16億噸，大量的尾礦和固體廢棄物被堆放，造成土壤大面積被侵占。而日益嚴(yán)重的礦山開采問題，也帶來了土壤的重金屬污染問題，對(duì)周邊居民的身體健康危害極大。
環(huán)境保護(hù)部生態(tài)司相關(guān)負(fù)責(zé)人在會(huì)上表示，我國(guó)煤炭開采造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染非常嚴(yán)重，土地資源破壞，區(qū)域生態(tài)功能下降，水資源損失和破壞，環(huán)境質(zhì)量惡化的情況還很普遍。礦山開采與生產(chǎn)過程土地資源破壞和環(huán)境污染點(diǎn)多、量大、面廣、歷史欠賬積深，其中煤礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)和土地復(fù)墾也一直是我國(guó)礦山生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。
土地復(fù)墾何其難？任務(wù)重問題多，進(jìn)展緩慢
由于煤炭在我國(guó)能源比重中占主導(dǎo)地位，煤炭開采強(qiáng)度在短期內(nèi)不可能減弱。“土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)就成為解決這一問題的最有效途徑。”中國(guó)煤炭學(xué)會(huì)煤礦土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)專業(yè)委員會(huì)副主任委員兼秘書長(zhǎng)胡振琪說，截至2009年，全國(guó)共有損毀土地1.3億多畝，如果對(duì)這些土地進(jìn)行復(fù)墾，就可以大大緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾。
根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)則綱要(2006~2020年)》，到2020年，全國(guó)通過土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地不低于367萬公頃。根據(jù)《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008~2015年)》，到2015年，新建和生產(chǎn)礦山的礦山地質(zhì)環(huán)境得到全面治理，歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率達(dá)到35％，新建和在建礦山毀損土地全面得到復(fù)墾利用，歷史遺留礦山廢棄土地復(fù)墾率達(dá)到30％以上。
但胡振琪同時(shí)指出，迄今為止，我國(guó)土地復(fù)墾仍然缺乏適用的法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，土地復(fù)墾的政策、理論和技術(shù)問題很多。我國(guó)早在1989年就已經(jīng)開始實(shí)施由國(guó)務(wù)院頒布的土地復(fù)墾規(guī)定。2011年頒布的《土地復(fù)墾條例》要求在用地和開采前就制定土地復(fù)墾方案。但由于長(zhǎng)期以來沒有指導(dǎo)土地復(fù)墾工作的專門立法，也缺乏相應(yīng)的復(fù)墾技術(shù)體系和資金作為支撐，我國(guó)礦山土地復(fù)墾工作舉步維艱。到上世紀(jì)80年代后期，我國(guó)開展復(fù)墾的礦山企業(yè)不足1％，已復(fù)墾的土地不到被破壞土地的1％。
據(jù)環(huán)境保護(hù)部生態(tài)司相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，目前，環(huán)境保護(hù)部正在加緊制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)的有關(guān)技術(shù)規(guī)范和指南。同時(shí)，也已經(jīng)頒布了生態(tài)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法指導(dǎo)技術(shù)意見和相關(guān)指導(dǎo)大綱，準(zhǔn)備在基礎(chǔ)技術(shù)準(zhǔn)備完備和生態(tài)監(jiān)管能力提高的基礎(chǔ)上，加大對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)的監(jiān)督管理。
資金技術(shù)責(zé)任怎么落實(shí)？資金來源單一，責(zé)任人不明晰，技術(shù)較為落后
礦山環(huán)境治理、生態(tài)恢復(fù)前景廣闊，但所需資金量巨大。錢從哪里來，至今仍是相關(guān)產(chǎn)業(yè)未能起步的直接原因。
自2006年起，我國(guó)開始逐步建立起“修復(fù)保證金制度”，依據(jù)新礦山設(shè)計(jì)年限或已服役礦山的剩余服務(wù)年限等因素，確定按礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例，由礦山企業(yè)分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金。與此同時(shí)，從2010年開始，財(cái)政部每年撥付40億元用于礦山資源環(huán)境修復(fù)。地方政府配套的財(cái)政資金也加大了撥付規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，中央財(cái)政共投入資金129億元，帶動(dòng)地方財(cái)政、企業(yè)和社會(huì)資金投入共500多億元，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率迅速提高。
“我國(guó)礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)資金籌措的良性運(yùn)行機(jī)制仍然欠缺，專項(xiàng)資金來源單一，涉及礦產(chǎn)資源收費(fèi)名目多、部門多，部門收費(fèi)使用方向不明確，？顚Ｓ秒y以落實(shí)。”胡振琪說。
所謂資金來源單一，主要是指修復(fù)保證金目前只針對(duì)現(xiàn)役礦山和新礦山征收，歷史遺留的礦山不在征收范圍內(nèi)；礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項(xiàng)資金資助范圍有限，資金總量小，地方配套困難。雖然《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》提出“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰治理，誰投資誰受益”的原則，但企業(yè)投資和治理依然意識(shí)淡薄。
安徽淮北是全國(guó)13個(gè)重點(diǎn)煤炭基地之一，建市近50年，累計(jì)生產(chǎn)原煤8億噸，但也付出了資源銳減和生態(tài)環(huán)境惡化的沉重代價(jià)。通過多年的努力，淮北市累計(jì)治理采煤塌陷區(qū)近11萬畝，治理投入達(dá)20多億元，新增耕地6萬多畝，新增建設(shè)用地3萬多畝，顯著改善了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。
“現(xiàn)在首要問題就是資金。”淮北市國(guó)土資源局局長(zhǎng)劉慶介紹說，到2011年底，淮北市未治理的歷史遺留采煤塌陷區(qū)超過18萬畝，且每年仍以萬畝的速度遞增。按照《淮北市采煤塌陷區(qū)綜合治理規(guī)劃》提出的目標(biāo)，到2020年，每年治理面積要達(dá)到2.5萬畝，按每畝投資兩萬元計(jì)算，年治理投資額需要5億元。治理任務(wù)極其艱巨，治理投資缺口巨大。
劉慶提出應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)投資。“投資人的積極性取決于地方政府給予的優(yōu)惠政策條件，必須讓投資人獲得適當(dāng)回報(bào)。”他建議，對(duì)廢棄采石場(chǎng)的治理，投資人對(duì)治理工程剝離的礦產(chǎn)資源應(yīng)擁有處分權(quán)，可以免繳有關(guān)費(fèi)用；整理出的土地，投資人可以優(yōu)先取得土地使用權(quán)或得到適當(dāng)補(bǔ)助。對(duì)采煤塌陷地的治理，投資人的收益可以從新增土地政府收入中分成。
而除了資金，礦山恢復(fù)治理在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、責(zé)任落實(shí)等問題上都還存在很多欠缺。在采訪中，業(yè)內(nèi)專家表示，一方面，礦山恢復(fù)治理技術(shù)缺失，另一方面在產(chǎn)礦山還缺乏相關(guān)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于已關(guān)閉礦山的恢復(fù)，缺乏完善規(guī)劃，導(dǎo)致難以監(jiān)管和無法進(jìn)行考核，同時(shí)，相關(guān)的恢復(fù)治理責(zé)任機(jī)制也沒有建立起來；這些導(dǎo)致已經(jīng)關(guān)閉的礦山有很多歷史遺留問題，一些在產(chǎn)礦山新增的環(huán)境問題越來越多，礦山生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻。
目前，在礦山恢復(fù)治理中大量應(yīng)用的穩(wěn)沉后再治理(即后置式治理)的傳統(tǒng)做法落后，相對(duì)于塌陷前治理(即前置式治理)，治理效率低，土地利用率低，治理成本高，耕作層難以保護(hù)，耕地質(zhì)量難以保證。而回填式治理方式在很大程度上制約新增土地率提高，尤其在平原地區(qū)由于回填土資源匱乏，新增土地率提高更加困難。
采訪中，一些專家表示，針對(duì)制約礦區(qū)發(fā)展的瓶頸問題，需要探討采礦復(fù)墾一體化戰(zhàn)略，井上下協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略和差別化政策。應(yīng)對(duì)礦區(qū)土地生態(tài)問題進(jìn)行大范圍的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)診斷和預(yù)警。“原來只關(guān)注于地面出現(xiàn)塌陷以后的復(fù)墾，現(xiàn)在應(yīng)該考慮井上下協(xié)調(diào)，除了露天礦要實(shí)現(xiàn)采礦復(fù)墾一體化，井工礦也要實(shí)現(xiàn)采礦復(fù)墾一體化。”
數(shù)字:
在近些年損毀的土地中，因采礦造成的土地破壞占了很大比例。據(jù)《中國(guó)地質(zhì)環(huán)境公報(bào)》(2007年度)的數(shù)據(jù)顯示，截至2007年全國(guó)礦業(yè)開發(fā)占用和損壞的土地面積為165.8萬公頃，其中尾礦堆放90.9萬公頃，露天采礦52.2萬公頃，采礦塌陷20.3萬公頃。
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