周珂：環(huán)保制度變革才是環(huán)境拐點(diǎn)到來的必要條件
我國早在1979年就出臺了《環(huán)境保護(hù)法》。當(dāng)時許多人認(rèn)為條件不是特別成熟，力主出臺該法的中央領(lǐng)導(dǎo)同志提出了兩個基本原則——“有比沒有好”與“宜粗不宜細(xì)”。當(dāng)時這兩個原則很有說服力，具有超前性。但30多年過去了，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是環(huán)，F(xiàn)狀，都發(fā)生了翻天覆地的變化。這兩個原則如果仍主導(dǎo)今天的環(huán)保立法，那就非常不合時宜了。就以大氣污染防治舉例，我們的立法理念是，污染氣體只要在濃度和總量上符合一定標(biāo)準(zhǔn)，基本是誰都可以排放。而在美國，則是任何可能對大氣造成污染的排放行為，只要沒被允許，都是被禁止的。
今年1月，持續(xù)不斷的霧霾，讓國人深陷環(huán)境污染帶來的恐慌之中。我們當(dāng)前的環(huán)保機(jī)制存在哪些缺陷？需要在制度層面作出哪些調(diào)整與改革？這些問題正成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。許多公眾期待，2013年伊始的這場環(huán)境危機(jī)，能成為我們改革和完善環(huán)境保護(hù)制度的起點(diǎn)。
日前，中國青年報記者專訪了中國人民大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究中心主任周珂教授。他指出，當(dāng)前環(huán)境治理效果不佳，根源就在于環(huán)保法律制度設(shè)計存在問題。不能只談執(zhí)法，而不談根本性的制度設(shè)計。
我們根本沒資格談環(huán)境立法如何完備
中國青年報：在治理空氣污染方面，我們目前有《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《節(jié)約能源法》等一大批法律法規(guī)，為什么卻治不住霧霾？
周珂：許多人包括一些專家都認(rèn)為，我們目前的法律已經(jīng)夠完備了，之所以會出現(xiàn)霧霾，是因為執(zhí)法不嚴(yán)。當(dāng)然，我不否認(rèn)當(dāng)前執(zhí)法存在問題，但我們環(huán)境立法上的問題更嚴(yán)重。環(huán)境治理效果不佳，根源就在于環(huán)保法律制度設(shè)計存在問題。不能只談執(zhí)法，而不談根本性的制度設(shè)計。
中國青年報：為什么說環(huán)保立法存在問題？
周珂：數(shù)量多不等于質(zhì)量好。我國早在1979年就出臺了《環(huán)境保護(hù)法》。當(dāng)時許多人認(rèn)為條件不是特別成熟，力主出臺《環(huán)境保護(hù)法》的中央領(lǐng)導(dǎo)同志提出了兩個基本原則——“有比沒有好”與“宜粗不宜細(xì)”。在當(dāng)時的情況下，這兩個原則很有說服力，具有超前性。但問題是，30多年過去了，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是環(huán)，F(xiàn)狀，都發(fā)生了翻天覆地的變化。這兩個原則如果仍主導(dǎo)今天的環(huán)保立法，那就不僅不再超前，而且是非常不合時宜了。
2008年，有關(guān)方面曾召集專家探討奧運(yùn)會空氣質(zhì)量對策。當(dāng)時有專家提議，可以把美國的《清潔空氣法》翻譯過來，作為制定政策的參考。可是后來發(fā)現(xiàn)，這個法律根本沒法翻譯，光是英文版文本就有幾十萬字，譯成漢語要上百萬字，其精細(xì)化程度是我們現(xiàn)在的大氣法無法望其項背的。相比之下，我們根本沒資格談我們的環(huán)境立法如何完備。
中國青年報：我們當(dāng)前的環(huán)境立法與世界上成熟的環(huán)境立法之間的差距在哪？
周珂：首先是立法技術(shù)上的差距。我們的立法太原則化，缺乏靈活性。就拿這兩年很熱的PM2.5來說吧，當(dāng)發(fā)現(xiàn)它有害時，美國的《清潔空氣法》迅速進(jìn)行了補(bǔ)充性規(guī)定，我們的行動就要慢很多。同樣，對于造成空氣污染的重要因素——機(jī)動車船的尾氣排放，許多國家的環(huán)境立法都做了明確規(guī)定，而我們相關(guān)法律中，卻很難找到對尾氣排放的規(guī)定。
最重要的差距還是在立法觀念上。還是以大氣污染防治舉例，我們的立法理念是，污染氣體只要在濃度和總量上符合一定標(biāo)準(zhǔn)，基本是誰都可以排放的。但是美國的立法理念是，任何可能對大氣造成污染的排放行為，只要沒被允許，都是被禁止的。
另外，在我國，環(huán)保法律基本屬于行政主導(dǎo)的法律，在官方分類中被歸于行政法序列，日常管理主要依靠的也是行政化手段。但在一些環(huán)保立法比較成熟的國家，他們很注重公眾在環(huán)保中的法定權(quán)利。落實(shí)到具體制度上，就是公眾對于任何環(huán)境污染，都有提起公益訴訟的權(quán)利。
環(huán)保地方保護(hù)主義是當(dāng)前制度下的必然
中國青年報：在環(huán)保上過分依靠行政化手段會帶來什么后果？
周珂：最直接的后果就是政府在環(huán)保上享有很大的自由裁量權(quán)。對于地方政府來說，它有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，又有保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，能在兩者之間按照意愿進(jìn)行變通：需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)時，在環(huán)保上就手松一些；經(jīng)濟(jì)取得了一定成績，就提倡提倡環(huán)保。這種自由裁量權(quán)給政府的環(huán)保工作帶來了很大隨意性，保護(hù)環(huán)境不再是一個剛性的要求。
我們經(jīng)常批評一些地方政府，一邊大喊保護(hù)環(huán)境的口號，一邊卻為許多經(jīng)濟(jì)效益好但環(huán)境污染大的企業(yè)大開綠燈。這種地方保護(hù)主義在某種程度上，其實(shí)是當(dāng)前制度設(shè)計下的一種“必然”。首先，我們一直強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為絕對中心，對地方官員來說，GDP就是生命線，環(huán)保做得好，最多只是錦上添花。其次，不像發(fā)展經(jīng)濟(jì)能取得立竿見影的效果，環(huán)保工作要見效往往需要較長時間。這一屆官員努力做環(huán)保，收獲的卻往往是下一屆官員。這就決定了官員們不太愿意在環(huán)保上下功夫，做前人栽樹后人乘涼的事情。
中國青年報：1997年修改后的《刑法》專門加入了“破壞環(huán)境罪”一章，但十多年來，因環(huán)境污染被追究刑事責(zé)任的卻寥寥無幾。公眾都希望對環(huán)境違法行為給予嚴(yán)厲處罰，為什么《刑法》老使不上勁？
周珂：在我們的法律規(guī)定中，污染環(huán)境的行為被視為犯罪的門檻太高了！在香港，一坐上輕軌，就能看到車廂里的宣傳標(biāo)語——任何污染環(huán)境的行為都是犯罪行為，可能被處以罰金或監(jiān)禁。一下就把污染行為給定性了。而在大陸，只有產(chǎn)生非常嚴(yán)重社會危害的污染行為才算是犯罪。
現(xiàn)行《刑法》中的一些具體規(guī)定，也成為《刑法》在治理污染上發(fā)揮作用的障礙。首先，刑法仍然認(rèn)定，環(huán)境犯罪行為的侵害客體是經(jīng)濟(jì)秩序，而非公眾的生命健康權(quán)，這與現(xiàn)實(shí)情況非常不符。其次，規(guī)定的環(huán)境犯罪行為中，絕大多數(shù)是結(jié)果犯，也就是只有當(dāng)危害環(huán)境的行為“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”時，才構(gòu)成犯罪。要知道，許多環(huán)境污染造成嚴(yán)重后果，往往是一個累積的過程，要經(jīng)過幾年、十幾年甚至幾十年，而且造成的后果是不可計量、不可逆轉(zhuǎn)的。最后，我們刑法學(xué)界普遍認(rèn)為重大污染事故罪為過失犯罪，但現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)故意偷排有毒有害物質(zhì)的情況非常常見，不是因為什么疏忽大意，完全是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下的惡劣行為。
環(huán)保制度變革才是環(huán)境“拐點(diǎn)”到來的必要條件
中國青年報：有一種環(huán)境庫茲涅茨曲線的說法，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，環(huán)境可能隨著經(jīng)濟(jì)增長而不斷惡化；但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平，到達(dá)某個“拐點(diǎn)”，環(huán)境質(zhì)量又有可能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步改善。有人據(jù)此認(rèn)為，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，一些環(huán)境問題可能會得到“自然”解決。您怎么看？
周珂：我們的人均GDP已經(jīng)接近5000美元。在歷史發(fā)展中，發(fā)達(dá)國家到這個“拐點(diǎn)”時，環(huán)境質(zhì)量開始改善了，但是現(xiàn)在，我們的環(huán)境污染減輕了嗎？這次如此大范圍的霧霾，恰恰證明經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了所謂的“拐點(diǎn)”區(qū)域，我們的環(huán)境問題不但沒得到改善，反而在急劇惡化。
這里就需要分析，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境質(zhì)量是怎么“拐”的。以日本為例，早在1992年，他們就把可持續(xù)發(fā)展理念貫徹到環(huán)境立法中，在生態(tài)保護(hù)、環(huán)境責(zé)任賠償?shù)确矫娑甲隽诉M(jìn)一步規(guī)定。在這一時期，許多歐美國家也都修改完善了環(huán)境立法。也就是說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，發(fā)達(dá)國家環(huán)境改善的“拐點(diǎn)”也不是自然而然就到來的，它伴隨的是環(huán)保制度上的巨大變革，這才是所謂環(huán)境“拐點(diǎn)”到來的必要條件。
中國青年報：下一步，我們的環(huán)保制度應(yīng)該怎樣變革？
周珂：最重要的是要讓環(huán)保工作走上法治軌道，在環(huán)境保護(hù)中強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利，而非僅強(qiáng)調(diào)政府管理。十八大報告著重強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的重要性。這一提法為我們環(huán)保法律制度的變革提供了政治指導(dǎo)，接下來需要的是在實(shí)踐中盡快促使這一變革的發(fā)生。
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