環(huán)保法修訂為何爭議難決
今年以來，全國多地遭遇大范圍、長時間的霧霾天氣。國人對于環(huán)境問題的關注，正來到一個前所未有的高點。
另一方面，始訂于1989年的《環(huán)境保護法》，實施二十余年來也日漸顯現(xiàn)出難以跟上環(huán)境保護現(xiàn)實進程的一面，要求修訂的呼聲一直不斷。出臺實施更為嚴格的環(huán)境保護法，以強化政府的監(jiān)管職責和公眾的環(huán)保意識，逐漸成為人們的共同期待。
2011年，《環(huán)境保護法》修訂啟動。但是，2012年8月就對外公開征求意見的《環(huán)境保護法》修訂案，因為有關修改條款引發(fā)從環(huán)保實務部門到業(yè)界專家學者的多方爭議，以至于有媒體稱各方對修訂“意見一籮筐”，未能如期提交全國人大常委會審議。
《環(huán)境保護法》為何遲遲不能達成修改共識？日前，中國環(huán)境資源法研究會副會長、上海政法學院經(jīng)濟法學院院長王文革，上海市政協(xié)委員殷嘯虎以及民間環(huán)保組織“綠色時尚聯(lián)盟”的代表柯心，圍繞相關話題接受了記者的采訪。
立法理念權(quán)衡不可“唯GDP論”，也不“零增長觀”；既有一票否決，也須因地制宜
記者：在法案修訂啟動之前，有業(yè)界學者把預想中的這次修法分為“大改”、“中改”和“小改”，認為即便“大改”難以實行，“中改”也值得期待。但草案公布后，他們卻失望地發(fā)現(xiàn)由“中改”降為了“小改”。此次修訂由全國人大環(huán)資委組織，環(huán)保部受其委托起草部門建議稿。但即便環(huán)保部提出的不少建議，草案中也未予采納或涉及較淺，僅有籠統(tǒng)的提及而無具體的規(guī)則保障。請問，爭議的焦點何在？
王文革：這次環(huán)保法修改的爭議主要體現(xiàn)在以下幾點：
一是如何落實科學發(fā)展觀的立法理念。具體而言，它突出表現(xiàn)為：第一，在環(huán)境與經(jīng)濟統(tǒng)籌問題上，既不能以犧牲環(huán)境來獲取片面發(fā)展，也不能堅持“零增長觀”，從經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先論的極端走向環(huán)境保護優(yōu)先論的極端。第二，治理“一刀切”與因地制宜的抉擇。應當看到，我國環(huán)境問題的區(qū)域差異性非常明顯。比如，有的地方環(huán)境容量大，污染物排放多些自身也能凈化；有的地區(qū)生態(tài)則非常脆弱，即便排放量符合國家標準，也很可能造成污染。同時，不同地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處的不同階段，也對環(huán)境治理提出了差異性的要求。
二是如何加強政府的環(huán)境保護責任及對政府的監(jiān)督，F(xiàn)行的環(huán)保法重在管企業(yè)，對政府的影響環(huán)境的決策行為、不作為以及越權(quán)等行為沒有給出明確的約束。例如，環(huán)保行政主管部門負責建設項目環(huán)評審評、排污費征收等，但一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，不時會出來干預環(huán)評審評和排污費征收等。
三是公眾環(huán)境權(quán)益及公眾參與環(huán)境保護的問題。只有在法律上對公眾環(huán)境權(quán)做出明確宣示，公眾參與環(huán)境保護、提起公益訴訟、監(jiān)督企業(yè)污染和破壞環(huán)境的行為、監(jiān)督政府、提出損害賠償?shù)，才更有直接的法律依?jù)。同時，公眾參與環(huán)境保護是解決環(huán)境問題的重要途徑，然而在公眾參與的主體地位、形式、程序和實體保障等問題上，現(xiàn)行法律還有待完善。
需要指出的是，在具體爭議尚未得到解決、各方面條件尚未成熟時，不應對《環(huán)境保護法》強行進行實質(zhì)性修改。這主要基于以下考慮：一是目前我國已初步形成了一個比較完善的環(huán)境法律體系，有關大氣、水、固體廢物、噪聲、電磁輻射污染防治等環(huán)境保護單行法都已出臺。同《環(huán)境保護法》相比，各單行法更具操作性和針對性，在實際適用上也更宜直接作為執(zhí)法依據(jù)。因此，即使不修訂《環(huán)境保護法》，各單行法也能基本滿足環(huán)境執(zhí)法的需要。二是目前存在運用政策性手段來解決環(huán)境法律手段無法解決問題的空間。
重在管好政府除了提高企業(yè)違法成本，還應增加執(zhí)法部門不作為的“違法成本”
記者：草案強調(diào)了政府責任、監(jiān)督和法律責任，比如將現(xiàn)行環(huán)保法中僅有的一條原則性規(guī)定擴展為“監(jiān)督檢查”一章，增加規(guī)定政府應定期向人大報告環(huán)保工作等，是本次草案的亮點之一。但也有相當部分的專家指出，目前的規(guī)定依然力度不足。怎么問責政府？問責范圍、程序、后果都缺乏具體的制度規(guī)定。同時，對于“怎么管好政府”來說，既有對政府不作為或亂作為的約束問題，也有在新的形勢下通過立法來賦予政府必要的權(quán)力以行使好監(jiān)管之責的問題。
殷嘯虎：一段時間里，我國在環(huán)境污染治理方面總體上走的是“先發(fā)展，后治理”的路子，在環(huán)境保護方面投入不足，甚至存在環(huán)保為經(jīng)濟發(fā)展讓路的極端情況。這種“口頭環(huán)保”的現(xiàn)象，根源在于錯誤的政績觀。因此，要強化政府的環(huán)保觀，首要的是提升發(fā)展理念和發(fā)展模式。日前，為控制汽車尾氣排放的影響，國務院常務會議決定加快油品質(zhì)量升級。這發(fā)出切實解決大氣污染問題的“第一槍”，值得繼續(xù)期待。同時，我注意到，現(xiàn)在一些環(huán)保事件，無論是重大的還是一般的，基本上是靠媒體報道或者公民舉報，很少有執(zhí)法部門自己主動發(fā)現(xiàn)的，有的執(zhí)法部門甚至對經(jīng)公民舉報和媒體報道的事件還刻意否認和隱瞞。“徒法不能以自行”。所以，在提高企業(yè)違法成本的基礎上，還應進一步增加執(zhí)法部門行政不作為的“違法成本”，健全和完善問責制，如與企業(yè)周邊的居民簽訂監(jiān)督舉報協(xié)議等。
王文革：拿這次霧霾災害性天氣來說，作為原因之一的油品質(zhì)量問題，反映了政府自身有管理不到位的地方。但就關鍵因素排序來看，首先它反映的是稀缺資源和環(huán)境污染治理成本的價格機制沒有建立起來，企業(yè)缺乏守法的內(nèi)在激勵和約束機制；其次是公眾參與環(huán)境保護的機制沒有有效建立起來；最后才是完善政府監(jiān)管制度的問題。
單就強化政府履職角度而言：首先，應推行大部制改革，完善環(huán)境監(jiān)管體制。其次，應賦予政府環(huán)境行政應急權(quán)，比如，在特殊情況下，明確政府實施車輛限行、污染源關閉等措施的法律權(quán)限，從而強化政府在環(huán)境突發(fā)事件中的預警機制和應對能力。再次，應積極改善政府管制制度，反映市場經(jīng)濟條件下的新型理念。例如，重點實施財政、信貸和稅收等經(jīng)濟激勵政策；改革環(huán)境稅費制度，使排污費高于污染治理成本，從而真正實現(xiàn)污染者付費的原則等。
謹防此種情形只要公開的環(huán)境信息對政府有利，不管真實與否，公眾也不相信
記者：環(huán)境保護法與其說是一部簡單的法律，還不如說更像一個“價值文本”，有賴于公眾的信仰、傳播與踐行。但從國際國內(nèi)經(jīng)驗來看，信息獲取不足始終是影響公眾參與環(huán)保的一大障礙。請問，如何確保包括知情權(quán)在內(nèi)的公眾環(huán)境權(quán)益？
殷嘯虎：當前，公眾的環(huán)境知情權(quán)問題遭遇兩重尷尬：一方面，有相當部分的公眾在環(huán)境保護方面的知識是比較缺乏的，這導致發(fā)生問題時很難有理性的判斷，而會“輕信謠傳”。此時，政府信息的不公開，往往會使“謠傳”加劇變成“事實”。另一方面，公眾對于重大環(huán)境事件的事中全無信息了解渠道，僅僅是政府在事后不斷“辟謠”予以否認的這種信息公開模式。到了最后某個時候，只要公開的信息對政府有利，哪怕是真實的，老百姓也不會相信了。因此，確保公眾環(huán)境知情權(quán)，不只是要信息公開，還應根據(jù)十八大報告提出的“健全社會主義協(xié)商民主制度”要求，積極建立政府與公眾在環(huán)境問題上的協(xié)商對話機制。
王文革：與國外立法經(jīng)驗比較起來，我國在環(huán)境知情權(quán)保護方面有較大進展，但也不難發(fā)現(xiàn)尚存不少缺陷。主要問題有：一，企業(yè)、產(chǎn)品環(huán)境信息公開不充分。在企業(yè)環(huán)境信息公開方面，只是籠統(tǒng)地規(guī)定污染物排放總量而未對有害物質(zhì)作出說明，并且只側(cè)重于最后排放的總量，而不考慮生產(chǎn)設施、生產(chǎn)過程中的污染。二，環(huán)境檢測和監(jiān)測立法疏漏。對企業(yè)環(huán)境檢測和公共行政部門的環(huán)境監(jiān)測責任規(guī)范不足，導致某些地方出現(xiàn)了為尋求經(jīng)濟利益、保護地方企業(yè)而故意公開虛假環(huán)境信息的情形。
針對上述情況，可采取的對策有：一是以地方立法為引導，推動國家立法。二是擴充環(huán)境知情權(quán)義務主體。三是建立健全企業(yè)、產(chǎn)品環(huán)境信息公開制度。如在更大范圍內(nèi)推廣企業(yè)環(huán)境信息公開制度，并建立與之配套的企業(yè)環(huán)境信用等級制度。四是明確規(guī)定環(huán)保監(jiān)測部門及其工作人員不同情形下的不同責任承擔方式，以及企業(yè)虛假檢測的法律責任。
我想強調(diào)的是，強化公民的環(huán)境知情權(quán)，目的是提高公眾參與環(huán)保的積極性。真正的公眾參與，不只是出現(xiàn)環(huán)境事故后的集體上訪，而是包括預案參與、過程參與、行為參與和末端參與的綜合系統(tǒng)。只有這四個參與有機結(jié)合、同時運作，才是完整的公眾參與。
環(huán)境公益訴訟一旦立法層面認可此項權(quán)益，首先“難過”的可能并不是排污企業(yè)
記者：考慮到環(huán)境污染是對整個自然生態(tài)的損害，是不是可以引入公益訴訟，讓任何法人、自然人或社會團體都有權(quán)起訴肇事者和監(jiān)管者？
殷嘯虎：就環(huán)境污染問題提出集團訴訟、公益訴訟在法律技術(shù)上是沒有問題的，關鍵還是看有關方面能否下決心，因為一旦認可對環(huán)境污染提起公益訴訟，首先“難過”的不是企業(yè)，而可能是一些地方政府。
王文革：在這幾年的司法實踐中，一些地方有過公民個人直接進行公益訴訟的先例。但在國家層面的立法中，還沒有具體明確公民個人的公益訴訟權(quán)問題。一些人之所以反對，是認為我國的司法資源有限，一旦發(fā)生公民“濫訴”行為，將浪費公共資源。因此，多數(shù)意見傾向于，應由更具專業(yè)性的環(huán)保社團和檢察機關來行使這一公益訴訟職能。
柯心：近些年，隨著我國公民環(huán)保意識、法治意識的增強，越來越多的人參與生態(tài)文明建設與環(huán)境保護，民間環(huán)保組織的作用日益顯現(xiàn)。從中外環(huán)保組織的比對來看，除了宣傳教育功能外，國際上民間環(huán)保組織還肩負著一定的環(huán)境預警和監(jiān)管職責。中國的一些民間環(huán)保組織也嘗試參與環(huán)境監(jiān)管，但總體而言還有較大的努力空間。一些民間環(huán)保組織經(jīng)常抱怨，無法正常參加政策研究、法規(guī)建設等活動，在維權(quán)過程中特別是調(diào)查取證、提起公益訴訟等環(huán)節(jié)又遭受冷待，處于被忽視乃至被歧視的劣勢地位。這一問題的解決，首要的是必須建立起認同民間環(huán)保組織角色具有不可替代性的社會共識。在此基礎上，積極調(diào)整和落實“政府、企業(yè)、公眾”互動關系中民間環(huán)保組織的角色定位，即民間環(huán)保組織在秉承非營利性、公益性、獨立性的基本特征下，堅持不代為行權(quán)、不越權(quán)，而是尋求更多的政府支持、企業(yè)認同及公眾參與，發(fā)揮中介、協(xié)調(diào)和溝通的作用。
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