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誰對污染土地的狀況負(fù)責(zé)?

更新時(shí)間:2013-03-22 11:42 來源:中國環(huán)境報(bào) 作者: 閱讀:3152 網(wǎng)友評論0

污泥行業(yè)內(nèi)有一種說法:標(biāo)準(zhǔn)即游戲規(guī)則,參與制定標(biāo)準(zhǔn)就能在今后的競爭中立于不敗之地。

這句話從技術(shù)推銷角度看也許是如此。不過,從環(huán)境角度看這種認(rèn)識是有問題的,因?yàn)榄h(huán)境立法的終極目標(biāo)不是設(shè)立準(zhǔn)入門檻或發(fā)放污染物排放配額,而是要確保人民健康生活最起碼的環(huán)境質(zhì)量。

誰對污染土地的狀況負(fù)責(zé)?

“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”存在矛盾,被棄置對象(土壤)的法律主體及其責(zé)任不明確

制定污泥農(nóng)用的最高污染物限值有沒有意義呢?當(dāng)然有意義。但是,這并不意味著污泥只要滿足了濃度限值,就可以在規(guī)定的最高施用量和最長期限內(nèi)敞開施用了。終極的限制標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)是來自污染物的歸宿地——土壤的健康狀況,也即土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)所確定的目標(biāo)。

這就是環(huán)境立法中存在的所謂“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”的關(guān)系問題。

1984年原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒布了《GB4284-84農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》,限定污泥施用的期限為20年,干基污泥施用量2000公斤/畝(30噸/公頃每年)。2009年,住建部頒布了《CJ-T309-2009城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處置農(nóng)用泥質(zhì)》(以下簡稱CJ-T309-2009),將污泥分為A、B兩級,分別對應(yīng)食物鏈和非食物鏈,規(guī)定年累積施用量7.5噸/公頃,最高連續(xù)施用10年。

就污泥土地處置而言,住建部代表的是污泥產(chǎn)出方,是“行為責(zé)任”人,它的目標(biāo)是要將污泥運(yùn)到農(nóng)用土地中去。而這里的“狀態(tài)責(zé)任”人是誰呢?應(yīng)該是農(nóng)業(yè)部或國土資源部,因?yàn)檗r(nóng)用土地如果被污染,應(yīng)該是他們的責(zé)任。但迄今為止,農(nóng)業(yè)部或國土部未參與制定和頒布任何有關(guān)污泥土地利用的標(biāo)準(zhǔn)。

不難看出,污泥農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)的制定頒布本身,已顯示存在“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”的矛盾。

如果隨意傾倒污泥,造成了土壤污染,按照我國現(xiàn)行的執(zhí)法原則,全部責(zé)任在實(shí)施傾倒的“行為責(zé)任”人一方。但是,事實(shí)上,環(huán)境健康和安全不是行為責(zé)任人能完全負(fù)責(zé)的。一旦污染,行為責(zé)任人一般就是被罰款,極個(gè)別的可能還會蹲班房(如北京門頭溝污泥傾倒案),但已造成的損害會持續(xù)(無法治理),而更大范圍的環(huán)境損害仍會繼續(xù)發(fā)生。

2011年我國城鎮(zhèn)污水處理能力已達(dá)1.36億立方米/日,理論上每年應(yīng)有3000萬噸~4000萬噸污泥產(chǎn)出,以目前現(xiàn)有的處置項(xiàng)目和能力考慮,大部分實(shí)際上仍在非法棄置中,棄置到哪里根本無法統(tǒng)計(jì)。

其實(shí),我國早在1995年就有了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB15618-95》,但大量土壤仍被嚴(yán)重污染,除了污灌外,還有礦區(qū)污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染(這其中就包括了污泥)、工業(yè)“三廢”污染耕地,數(shù)量不容忽視。

顯然,礦區(qū)、石油、工業(yè)、城鎮(zhèn)廢棄物污染的行為責(zé)任,無法追溯到地礦部門、石油部門、化工部、冶金部、住建部這些部門,并讓他們來埋單。換句話說,我國環(huán)境方面的立法如果仍以行為責(zé)任為對象,一個(gè)根本性的矛盾仍將難以解決:被棄置對象(土壤)的法律主體及其責(zé)任不明確。

板子應(yīng)打在誰身上?

德國將管理責(zé)任落實(shí)在“狀態(tài)責(zé)任”方的思路可借鑒,肇事者、土地所有者、占用者、繼承者均須承擔(dān)污染土地恢復(fù)、無害化責(zé)任

在污泥處置方面,德國的立法有可借鑒之處。1998年3月17日頒布的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》規(guī)定,被污染土地的肇事者、土地所有者、占用者、繼承者均須承擔(dān)將被污染的土地?zé)o條件恢復(fù)并使其無害化的責(zé)任。它將環(huán)境保護(hù)/土壤保護(hù)的管理責(zé)任落實(shí)在“狀態(tài)責(zé)任”方而非“行為責(zé)任”方,對于法規(guī)的可執(zhí)行性有極為重要的意義。

德國立法的優(yōu)點(diǎn)在于,以“狀態(tài)責(zé)任”為基點(diǎn),責(zé)任界限十分清楚。污染者付費(fèi)作為一種原則當(dāng)然是正確的,但當(dāng)污染者無能力負(fù)責(zé)時(shí),土地的所有者、繼承者就對土壤安全負(fù)有全部、直接、不可推卸的責(zé)任。當(dāng)所有者也沒有能力負(fù)責(zé)時(shí),公共資金即國家必須負(fù)責(zé),但國家有權(quán)在土地出售時(shí)優(yōu)先獲得償付。

農(nóng)業(yè)土地的經(jīng)營者可以使用各種來源的有機(jī)質(zhì),污灌也好(水途徑),有機(jī)肥也好(土壤途徑),來自垃圾可以,來自污泥也行,但30年內(nèi)的一切施用、檢測記錄必須完整保存。國家鼓勵公民舉報(bào)可能被污染的土地,由國家組織進(jìn)行監(jiān)測,一旦確認(rèn)污染,必須立即停止使用,并自費(fèi)恢復(fù)到未污染的狀況。所以土地一旦污染,產(chǎn)權(quán)所有者的財(cái)產(chǎn)將意味著大幅貶值。在如此嚴(yán)峻的責(zé)任、嚴(yán)格的管理下,一般消費(fèi)者自然不必有吃到毒大米的擔(dān)憂。

污泥標(biāo)準(zhǔn)不可各自為政

環(huán)境立法需把握環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的尺度,政策上應(yīng)具有協(xié)調(diào)一致性,污染物控制指標(biāo)有嚴(yán)格的計(jì)算依據(jù),可保證長期應(yīng)用

從立法層面看,污泥處置不應(yīng)是一場小孩子玩的丟手絹游戲,能以擊鼓傳花的方式,把問題傳到別人手里就算完了。“行為責(zé)任”與“狀態(tài)責(zé)任”的關(guān)系不理順,土壤安全的責(zé)任主體不落實(shí),“鎘米”問題就會不可避免地一再重演。

在這方面,德國標(biāo)準(zhǔn)體系值得借鑒之處在于,它以土壤保護(hù)法為框架,統(tǒng)管廢棄物循環(huán)、污泥土地利用處置等相關(guān)法規(guī),政策上具有協(xié)調(diào)一致性,所規(guī)定的污染物控制指標(biāo)有嚴(yán)格的計(jì)算依據(jù),可保證長期應(yīng)用而不會造成土壤安全問題。

相比之下,我國污泥標(biāo)準(zhǔn)的制定有各自為政之嫌,標(biāo)準(zhǔn)的取值可能過于樂觀,而與實(shí)際情況偏離(污灌水質(zhì)指標(biāo)鎘濃度0.005mg/l對應(yīng)的污泥鎘濃度20mg/kg,農(nóng)用污泥指標(biāo)鎘濃度僅3mg/kg,對應(yīng)的水質(zhì)鎘濃度0.0008mg/L,標(biāo)準(zhǔn)之間就有5倍以上的差別);一些指標(biāo)表面上看,給人以世界最先進(jìn)的印象,實(shí)則不然,控制指標(biāo)偏寬,有為開拓處置出路而犧牲環(huán)境質(zhì)量的傾向。

在德國,污泥的土地利用只能在非常嚴(yán)格的監(jiān)督下才能進(jìn)行。法律明確規(guī)定了將執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)授予第三方。德國《污水廠污泥條例》中,首先禁止施用混入來自工業(yè)廢水的污泥,禁止施用未經(jīng)處理的生活污泥,也禁止對果園、菜園、永久性草場、森林用地、自然保護(hù)區(qū)、水源地、陡坡等施用污泥。可施用的污泥分為兩檔,一檔是污染物濃度極低的污泥,只規(guī)定首次施用前需要檢測污泥中的污染物濃度和每10年為周期監(jiān)測土壤健康狀況。干基施用量為每3年每公頃5噸。另一檔是污染物濃度較高的污泥,對此特別明確規(guī)定,這種指標(biāo)的污泥施用必須由第三方授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行高頻度的檢測(每兩個(gè)月至6個(gè)月,根據(jù)機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行)。

尤為重要的是,德國的土壤保護(hù)法中規(guī)定了年度進(jìn)入土壤的污染物最高限值,這也是判斷土壤是否被污染的一個(gè)基準(zhǔn)值!堵(lián)邦土壤保護(hù)和污染地條例》第5節(jié)規(guī)定,從各種途徑(土、水、植物)向土壤輸入污染物有一個(gè)上限,高于這一基準(zhǔn)值將被認(rèn)為對土壤構(gòu)成污染。

如果僅比較污泥的污染物最高限值,人們可能會發(fā)現(xiàn)CJ-T309-2009甚至比德國還嚴(yán)格(王海燕等《國內(nèi)外污水處理廠污泥標(biāo)準(zhǔn)對比研究與建議》,見2010年第10期《給水排水》)。但實(shí)際上,這種解讀有失準(zhǔn)確,因?yàn)樗雎粤伺c此相關(guān)的另兩個(gè)關(guān)鍵限值:年污染物輸入量、污泥施用量。CJ-T309-2009未規(guī)定污染物的輸入量,僅規(guī)定了污泥的最高施用量和時(shí)間:7.5噸/公頃每年,最長連續(xù)10年。通過計(jì)算比較,我們會發(fā)現(xiàn),CJ-T309-2009的A級污泥標(biāo)準(zhǔn),在污泥施用量上其實(shí)是德國的4.5倍,在污染物施用量方面分別是3.75倍(鎘)和15倍(汞)。

德國污泥土地利用處置法明確禁止混入來自工業(yè)廢水的污泥農(nóng)用,且禁止污泥用于果蔬、草場、森林,這一點(diǎn)可能與國人的常識相悖。CJ-T309-2009標(biāo)準(zhǔn)中明確的施用對象就是“農(nóng)田、果園或牧草地”等。因?yàn)槲覀円幌蛞詾橹灰恢苯尤肟,只要農(nóng)產(chǎn)品不是生吃的,污泥用在哪里都無妨,特別是森林、草地這樣的似乎遠(yuǎn)離人類食物鏈的地方。這種差別其實(shí)最深刻地體現(xiàn)了德國人對生態(tài)保護(hù)的準(zhǔn)確理解,因?yàn)椴輬、森林的生態(tài)系統(tǒng)比耕地要脆弱得多。

環(huán)境立法不是發(fā)放污染配額,也不是授予企業(yè)一次申請、有效期內(nèi)無條件有效的“營業(yè)執(zhí)照”。環(huán)境立法的好壞,主要表現(xiàn)在它對環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的尺度把握得是否準(zhǔn)確、適度,體現(xiàn)的實(shí)際是一種終極人文關(guān)懷和科學(xué)精神,這不是簡單照抄別人一兩個(gè)概念、三兩個(gè)數(shù)值就能辦到的,何況有時(shí)候抄走了樣是很可能誤事的。

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