中國治污多年成效不彰 專家稱因唯GDP政績(jī)觀沒扭轉(zhuǎn)
國務(wù)院6月中旬召開常務(wù)會(huì)議部署大氣污染防治，具體提出十條治理措施(以下簡(jiǎn)稱大氣治理“國十條”)。這是繼去年年底環(huán)保部公布《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》后大氣污染治理提速的標(biāo)志，也是決策層力圖以硬措施完成硬任務(wù)的政策具體部署。
“中國日益突出的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問題是長期積累形成的。治理好大氣污染是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要付出長期艱苦不懈的努力。”權(quán)威人士接受《瞭望》新聞周刊采訪中表示，中國治污多年成效不彰的背后，關(guān)鍵在于唯GDP的政績(jī)觀沒有根本扭轉(zhuǎn)，環(huán)境治理中多“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期應(yīng)急之舉，缺乏穩(wěn)定有效的治理機(jī)制。
因此，他提醒，此次大氣污染治理不能延續(xù)傳統(tǒng)邊污染邊治理的老路，而要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市規(guī)劃等多個(gè)方面理順與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，切實(shí)推進(jìn)生態(tài)建設(shè)。“具體治理中，要以完備的法律法規(guī)為后盾，抓住經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的契機(jī)，將環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)和要求納入國民經(jīng)濟(jì)、部門和區(qū)域規(guī)劃中，從源頭上實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。”
綠色轉(zhuǎn)型催生治污動(dòng)力
從20世紀(jì)90年代以來，盡管中國每?jī)|元GDP排放污染物的強(qiáng)度在下降，但排放總量卻持續(xù)上升。中國工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授郝吉明分析說，這主要是由于鋼鐵、水泥等重化工業(yè)的增長速度過快，排放量過大，抵消乃至超過了治理污染所做的努力。
現(xiàn)在，中國大氣污染類型已由燃煤型污染轉(zhuǎn)變?yōu)槿济、機(jī)動(dòng)車、工業(yè)排放多類型污染、高負(fù)荷共存的重度復(fù)合大氣污染類型，背后的根源在于發(fā)展方式仍然粗放。原國家環(huán)保總局局長曲格平認(rèn)為，長期以來，中國很多地方?jīng)]有擺脫過度追求增長速度的觀念，沒有注意解決好經(jīng)濟(jì)增長速度和質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上，缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的綜合考慮和綜合決策。
因此，專家們表示，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型是環(huán)境治理的根本動(dòng)力。就政策設(shè)計(jì)，曲格平等專家建議，在制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針和規(guī)劃時(shí)，宜適度調(diào)低增長指標(biāo)，把改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長質(zhì)量放在優(yōu)先位置，在政策和投資上優(yōu)先保障，為環(huán)境問題的有效解決創(chuàng)造必要的政策環(huán)境。
具體措施中，“國十條”中明確提出要減少污染物排放，嚴(yán)控高耗能、高污染行業(yè)新增產(chǎn)能，大力推行清潔生產(chǎn)，加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等一系列措施。其中，推動(dòng)清潔燃煤或?qū)⒊蔀橄乱浑A段的重要工作。中國科學(xué)院和中國氣象科學(xué)研究院的研究顯示，燃煤貢獻(xiàn)了北京PM2.5來源的19%。
此次治理措施透露的信號(hào)表明，下一步重點(diǎn)地區(qū)將進(jìn)一步降低燒煤比例，尤其是控制低空排放、量大面廣的燃煤鍋爐，同時(shí)會(huì)加大力度推動(dòng)清潔燃煤。譬如，燃煤用于發(fā)電的“清潔度”較高，其污染物排放遠(yuǎn)低于用鍋爐燒煤取暖。美國的煤93%用于發(fā)電，德國是84%，而中國只有50%，存在較大提升空間。
聯(lián)防聯(lián)治突破單兵作戰(zhàn)
大氣污染的一個(gè)重要特點(diǎn)就是流動(dòng)性、跨區(qū)域性。中國科學(xué)院的研究者對(duì)1月份北京強(qiáng)霧霾天氣進(jìn)行全程追蹤觀測(cè)，根據(jù)監(jiān)測(cè)分析的數(shù)據(jù)顯示，目前，外來輸送和燃煤一起成為北京PM2.5的第二大來源，各占五分之一左右。
因此，權(quán)威人士表示，建立區(qū)域間的科學(xué)決策互動(dòng)機(jī)制，是突破目前大氣復(fù)合污染防控管理難題的關(guān)鍵。此次常務(wù)會(huì)議也提出，要建立環(huán)渤海、長三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)人口密集地區(qū)和重點(diǎn)大城市PM2.5治理，構(gòu)建對(duì)各省(區(qū)、市)的大氣環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任考核體系。
實(shí)踐中，還要配套更加具體的機(jī)制設(shè)計(jì)。以京津冀為例，專家建議在北京的推動(dòng)下成立一個(gè)科學(xué)支持和決策機(jī)構(gòu)，建立京津冀地區(qū)多污染物的動(dòng)態(tài)污染源清單和數(shù)據(jù)庫，研究和建立具有公信力的大氣擴(kuò)散模型以及綜合決策模型，制定北京、天津、河北、山西等地的大氣污染削減分配方案。
“在此基礎(chǔ)上由決策機(jī)構(gòu)確定北京、河北等地空氣質(zhì)量目標(biāo)與大氣污染物控制目標(biāo)，協(xié)商確定各自的大氣污染物減排總量，監(jiān)督其執(zhí)行情況并審核執(zhí)行效果等，保障區(qū)域空氣質(zhì)量的改善和達(dá)標(biāo)。”國家863計(jì)劃“城市群大氣復(fù)合污染綜合防治技術(shù)與集成示范”項(xiàng)目牽頭人、北京大學(xué)教授張遠(yuǎn)航認(rèn)為，應(yīng)確定這一機(jī)構(gòu)的法律地位和相應(yīng)的權(quán)力，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)、交通等領(lǐng)域協(xié)作，成立區(qū)域污染防治共同基金。大氣污染治理不僅需要區(qū)域之間的聯(lián)合行動(dòng)，還需要相關(guān)部門之間建立更加有效的合作機(jī)制。
近年來，由于環(huán)境污染問題，環(huán)保部門長期處于輿論風(fēng)口浪尖。實(shí)際上，環(huán)境治理并非環(huán)保一家的事情。環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心研究員王漢臣解釋說，環(huán)境污染涉及的領(lǐng)域較多，因?yàn)楣懿涣诵袠I(yè)布局和規(guī)劃，很多情況下環(huán)保部門對(duì)污染無能為力。
曲格平進(jìn)一步具體分析指出，地方政府政績(jī)考核中雖有環(huán)保評(píng)價(jià)，但卻未起到太大作用。以城市發(fā)展為例，中國的城市空間快速拓展，基本上沒有將大氣環(huán)境質(zhì)量的因素考慮在城市規(guī)劃中，工業(yè)及交通問題造成大氣污染的高度積累和污染危害加劇。各地的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市規(guī)劃中，環(huán)保要求及規(guī)劃并未起到先行作用，環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展思路在與經(jīng)濟(jì)、部門及地方利益發(fā)生矛盾時(shí)往往難以落實(shí)，環(huán)保部門往往只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)。
基層環(huán)保工作者對(duì)此深有體會(huì)。在接受本刊記者采訪時(shí)，華北某省會(huì)城市環(huán)保局長說：“環(huán)保工作應(yīng)該部門聯(lián)合治理、齊抓共管，F(xiàn)在的問題是各部門來回推，說到環(huán)境方面的責(zé)任都往環(huán)保局推。實(shí)際上，環(huán)保部門能管的領(lǐng)域很狹窄。”
因此，專家表示，要從更大的視野觀察和分析包括大氣污染防治在內(nèi)的環(huán)境治理問題，理順環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃等各個(gè)方面的關(guān)系，明確部門間的職責(zé)，每一個(gè)相關(guān)部門承擔(dān)起應(yīng)有責(zé)任和義務(wù)。
加強(qiáng)預(yù)判提高應(yīng)急能力
大氣污染治理不僅要在“硬件”上下功夫，還要在“軟件”上有作為。比如，大氣治理“國十條”中的一個(gè)重要內(nèi)容就是，將重污染天氣納入地方政府突發(fā)事件應(yīng)急管理，根據(jù)污染等級(jí)及時(shí)采取重污染企業(yè)限產(chǎn)限排、機(jī)動(dòng)車限行等措施。
郝吉明等多位科學(xué)家表示，在各種大氣污染物排放量得到有效大幅削減前，中國的大氣環(huán)境中污染物濃度水平將保持高位，大氣環(huán)境重污染過程還將在未來的一段時(shí)間內(nèi)重復(fù)出現(xiàn)，存在發(fā)生大氣嚴(yán)重污染事件的隱憂。
因此，受訪專家表示，宜盡早建立有效的預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)大氣污染的應(yīng)急反應(yīng)能力。2012年12月，北京市在全國率先發(fā)布空氣重污染日應(yīng)急方案。這份預(yù)案雖然距離保護(hù)健康的需要還有差距，但至少已有行動(dòng)。
專家表示，在強(qiáng)霧霾易出現(xiàn)的季節(jié)，應(yīng)最大程度減少重污染生產(chǎn)型企業(yè)的燃煤排放。國外不少經(jīng)驗(yàn)可資參考。美國夏季臭氧污染嚴(yán)重，就采取了在夏季對(duì)電廠氮氧化物排放制定額外削減的要求。目前，我國科技水平已能監(jiān)測(cè)大氣污染物主要來源、影響區(qū)域及停留時(shí)長。不利于污染物擴(kuò)散的氣候條件也可監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)。
張遠(yuǎn)航總結(jié)說，要加強(qiáng)極端不利氣象條件下大氣污染預(yù)警體系的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)大氣重污染事件的風(fēng)險(xiǎn)信息研判和預(yù)警。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合重點(diǎn)區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建區(qū)域、省、市聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急響應(yīng)體系，以保證在極端不利氣象條件出現(xiàn)時(shí)，通過重點(diǎn)大氣污染物排放源的限產(chǎn)和停產(chǎn)、建筑工地停止土方作業(yè)、機(jī)動(dòng)車限行等緊急控制措施，臨時(shí)減少各種大氣污染物的排放量，以減少大氣污染物在環(huán)境中累積并造成高濃度的影響。
修法建制保障治污有規(guī)
權(quán)威人士表示，完備的法律法規(guī)是大氣污染治理的根本保障，是落實(shí)具體治污措施的基礎(chǔ)。目前實(shí)行的以《大氣污染防治法》為主體的大氣治理法律體系，已難以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)要求，修法成為業(yè)內(nèi)共識(shí)。對(duì)此，“國十條”也明確提出，要制定、修訂重點(diǎn)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，建議修訂大氣污染防治法等法律，并用法律、標(biāo)準(zhǔn)“倒逼”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
多位受訪專家梳理指出，修法的重點(diǎn)是健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，著力解決責(zé)任不落實(shí)、公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)力度不夠、環(huán)境違法行為懲處不力等問題。
曲格平還建議，在必要的公共財(cái)政投入基礎(chǔ)上，建立起較完善的環(huán)境保護(hù)考核和監(jiān)督機(jī)制，建立健全公共環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和行政執(zhí)法體系，擴(kuò)大環(huán)境信息公開和公眾參與面，建立完善全社會(huì)廣泛參與環(huán)境保護(hù)的制度和政策。
在環(huán)境保護(hù)政策手段上，曲格平以為，宜進(jìn)一步應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段，在環(huán)境稅法草案的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大環(huán)境稅范圍，建立形成環(huán)境稅體系。
譬如，在污染物總量控制及其考核制度的基礎(chǔ)上，逐步建立排污交易制度。在涉及能源、水資源以及污染治理的政府定價(jià)政策上，充分考慮環(huán)境治理和恢復(fù)成本，繼續(xù)擴(kuò)大和完善有關(guān)環(huán)境成本內(nèi)部化的定價(jià)機(jī)制。繼續(xù)開展有關(guān)環(huán)境保護(hù)的信貸、證券、保險(xiǎn)等領(lǐng)域的政策試點(diǎn)，并逐步上升為法律規(guī)范全面推行。
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