環(huán)保公益訴訟，為何“等米下鍋
面對環(huán)境違法行為，行政機(jī)關(guān)往往更依賴執(zhí)法手段處理，不大愿意提起訴訟﹔群眾盡管知道貽害匪淺，卻無力用“法”維權(quán)，這就是環(huán)境司法保護(hù)面臨的難題。5年前成立環(huán)保法庭的昆明，一直在尋找破題之路。盡管多有創(chuàng)新，但待解的難題依然不少。如何讓司法成為遏制環(huán)境違法的常規(guī)渠道？需要更多探索和支持。
“昆明市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭成立近5年來，共受理各類涉環(huán)保案件106件。其中，環(huán)境公益訴訟僅6件。”這是近日發(fā)布的《2013年度昆明中院環(huán)境司法保護(hù)情況報告》綠皮書披露的信息。
作為全國較早成立環(huán)境保護(hù)審判庭的城市，云南昆明市在執(zhí)法、訴訟、執(zhí)行等機(jī)制方面屢有創(chuàng)新，但也面臨環(huán)境公益訴訟不易開展等問題。
400余件涉環(huán)保訴訟，嚴(yán)判嚴(yán)罰增加違法成本
雷某購買了一輛液氨槽罐專用運輸車，請吳某幫忙開到鄉(xiāng)下攔河壩周邊小河排放車罐內(nèi)的氨氣。到達(dá)地點后，吳某用橡膠制水管將氨氣排放到溝渠內(nèi)，后被村民阻止。經(jīng)調(diào)查，排放氨氣的溝渠系農(nóng)用水源，排放行為導(dǎo)致周邊農(nóng)戶種植的蔬菜及魚塘內(nèi)的魚類不同程度受損。
審理此案的昆明市安寧法院環(huán)保法庭認(rèn)為，雷某、吳某的行為構(gòu)成投放危險物質(zhì)罪，判處有期徒刑3年、緩刑3年。這是云南首次以危害公共安全罪打擊向水體偷排有毒物質(zhì)的犯罪行為，也是云南首例向水體投放危險物質(zhì)的刑事案件。
“由於行政執(zhí)法手段較軟、處罰數(shù)額較低，現(xiàn)實生活中，環(huán)境侵權(quán)人往往以較小的違法成本，獲得高額的利潤回報。如何創(chuàng)新環(huán)境司法保護(hù)機(jī)制成為亟待解決的實踐問題。”昆明中院環(huán)境保護(hù)審判庭庭長王向紅介紹，2008年12月11日，昆明中院環(huán)境保護(hù)審判庭成立。隨后，下轄的安寧、尋甸、盤龍、宜良、石林5家基層法院也分別成立了環(huán)保法庭及環(huán)保合議庭。這些審判機(jī)構(gòu)通常被簡稱為“環(huán)保法庭”。
近5年來，昆明中院環(huán)境保護(hù)審判庭共受理各類涉環(huán)保案件106件，5家基層法院共審理涉環(huán)保案件超過300件，其中不少案件都是云南環(huán)保相關(guān)方面的“第一案”。雖是“摸著石頭過河”，但環(huán)境保護(hù)審判工作也因不斷創(chuàng)新而打開了新局面。
王向紅舉例說，比如創(chuàng)新審判機(jī)制，實行涉環(huán)保民事、刑事、行政審判及執(zhí)行工作“四合一”審理、執(zhí)行模式，集中審理涉及環(huán)境保護(hù)的一二審刑事、民事和行政案件，并負(fù)責(zé)執(zhí)行環(huán)境民事公益訴訟案件，結(jié)束了長期以來環(huán)境司法權(quán)分散行使的狀況﹔創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，昆明市公檢法相繼成立了環(huán)保公安分局、環(huán)境資源檢察處和環(huán)境保護(hù)審判庭，在全國首創(chuàng)了司法與行政執(zhí)法相互銜接、協(xié)調(diào)配合、聯(lián)動執(zhí)法的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法新機(jī)制等。
設(shè)立救濟(jì)資金專戶，接收公益訴訟賠償金
2010年6月，昆明中院環(huán)境保護(hù)審判庭受理了由市檢察院作為支持起訴人，市環(huán)保局作為公益訴訟人，起訴被告昆明三農(nóng)公司、昆明羊甫公司污染嵩明縣楊林鎮(zhèn)七裡灣大龍?zhí)端|(zhì)一案。這是云南首例由環(huán)保行政機(jī)關(guān)起訴，并由檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴的環(huán)境民事公益訴訟案件，開啟了昆明中院環(huán)境民事公益訴訟的破冰之訴。
通過審理，法院判決兩被告向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項資金”支付人民幣417.21萬元。
王向紅認(rèn)為，設(shè)立“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項資金”，是昆明環(huán)境司法保護(hù)工作的一大貢獻(xiàn)。昆明規(guī)定，被告敗訴應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償金應(yīng)向公益訴訟救濟(jì)資金支付﹔公益訴訟人提起訴訟的，可以向公益訴訟救濟(jì)資金申請訴訟費用﹔修復(fù)環(huán)境的費用也由救濟(jì)資金支出。這一規(guī)定徹底解決了公益訴訟的訴訟成本及訴訟利益歸屬問題，在全國屬首創(chuàng)。
據(jù)了解，昆明還專門出臺規(guī)范性文件，首次對環(huán)境民事公益訴訟制度構(gòu)建、程序設(shè)置等重要問題作出規(guī)定，包括確定了公益訴訟人即原告的主體資格，將提起環(huán)境民事公益訴訟的人定位為公益訴訟人，不再稱為原告﹔創(chuàng)造性地規(guī)定了禁止令制度，當(dāng)出現(xiàn)被告的行為可能嚴(yán)重危及環(huán)境安全等情形時，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請人的申請頒布禁止令，及時禁止被告的相關(guān)環(huán)境侵權(quán)行為。
昆明還提出，開展環(huán)境公益訴訟，不僅要讓侵權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，還要通過法院審判，讓侵權(quán)人依法支付賠償金，實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)。
2010年，戴某等6人在安寧市下元良村委會小菁口村民小組落水洞非法採礦，不僅造成國家44.3512萬元的礦產(chǎn)資源損失，而且涉嫌非法採礦犯罪。在給予刑事處罰后，安寧市國土資源局又以公益訴訟人身份起訴6名被告。經(jīng)昆明中院調(diào)解，各方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，由6名被告向“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項資金”專戶支付賠償金44萬余元。這筆賠償金被全部用於安寧水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的全國首個“環(huán)境公益訴訟林”集中植樹，修復(fù)生態(tài)。
受理案件少，部分環(huán)保法庭至今未審過公益訴訟
環(huán)境公益訴訟案件受理數(shù)量少的情況依然突出。據(jù)媒體報道，昆明的環(huán)保法庭，除中院外，其他法院均未受理過公益訴訟，處於“等米下鍋”的狀況。
王向紅分析，其原因是多方面的。一是行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織提起訴訟的案件很少，法院不能主動找案件﹔二是受傳統(tǒng)思維影響，一些行政機(jī)關(guān)還是習(xí)慣於用行政執(zhí)法手段處理環(huán)境違法行為，不太愿意提起訴訟﹔三是環(huán)境違法案件的証據(jù)收集很困難，取証費、鑒定費都比較高，尤其是對民間環(huán)保組織來說難以承受﹔四是有的群眾環(huán)保意識還不強(qiáng)，有的群眾具備了環(huán)保意識，卻欠缺相關(guān)法律專業(yè)知識。而且，按目前的規(guī)定，公民不能成為公益訴訟人，沒有資格提起公益訴訟。
“有的群眾連侵害自身權(quán)益的環(huán)境污染事件都不起訴，更別說公益訴訟了。”王向紅認(rèn)為，針對取証費、鑒定費高的問題，目前“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項資金”是專款專用，即一起案件的賠償金隻能用於這起案件涉及的生態(tài)修復(fù)，今后有沒有可能為其他案件支付取証費、鑒定費，值得探討。
王向紅說，下一步，還要加大生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)力度，加強(qiáng)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)動和工作銜接。此外，還可建立與減刑、假釋相銜接的機(jī)制，規(guī)定破壞環(huán)境的犯罪人員隻要認(rèn)真執(zhí)行判決關(guān)於環(huán)境恢復(fù)等內(nèi)容的，就可以作為減刑、假釋的條件。
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