中石油的陜西7億環(huán)保賬危機(jī)
中石油長(zhǎng)慶油田分公司與陜西省、榆林市兩級(jí)政府因一份環(huán)保賬單“拉鋸”數(shù)月
一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，央企從地方開(kāi)采走了大量能源資源、破壞了自然環(huán)境的同時(shí)，留給地方的財(cái)政貢獻(xiàn)卻十分有限
要打破這種僵局，實(shí)現(xiàn)雙贏，或有待頂層設(shè)計(jì)
發(fā)自陜西榆林
“陜北雖是我國(guó)唯一的國(guó)家級(jí)能源化工基地，但并未得到與浦東、濱海等實(shí)驗(yàn)區(qū)一樣的配套政策支持。國(guó)家應(yīng)盡快完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，解決無(wú)人為生態(tài)環(huán)境破壞買單的問(wèn)題；應(yīng)加快財(cái)稅管理體制改革，按照稅收與稅源相一致原則，提高地方財(cái)政的公共支付能力。”
談及中石油長(zhǎng)慶油田分公司與陜西地方政府就“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的“斗法”，12月1日，聲稱“要將調(diào)研報(bào)告帶到明年全國(guó)‘兩會(huì)’上”的全國(guó)人大代表、國(guó)家工商聯(lián)副主席史貴祿，并未“就事論事”，而是以人大代表的身份，談?wù)撈饑?guó)家應(yīng)該確立合理的“利益協(xié)調(diào)機(jī)制”的“頂層設(shè)計(jì)”來(lái)。
水土流失補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際上只是地方政府撬動(dòng)、改善央地之間分配關(guān)系的一次嘗試。
11月7日，原本是榆林市中級(jí)人民法院強(qiáng)行封存中石油長(zhǎng)慶油田分公司21個(gè)財(cái)務(wù)賬號(hào)的尷尬局面，在中石油總部與陜西省政府的協(xié)調(diào)下，雙方握手言和。
協(xié)調(diào)結(jié)果是，中石油被封賬戶解凍，作為回報(bào)，中石油承諾啟動(dòng)在地方投資的資源轉(zhuǎn)化項(xiàng)目及油氣資源傾斜配置等“一攬子計(jì)劃”。
不過(guò)，在史貴祿看來(lái)，“如果不從國(guó)家制度層面出臺(tái)解決央地的利益分配協(xié)調(diào)辦法，目前雙方的妥協(xié)和解也只會(huì)是暫時(shí)的”。
7億元環(huán)保欠賬“斗法”
事情還要從一年前說(shuō)起。
2012年11月15日，榆林市水土保持監(jiān)督總站(以下簡(jiǎn)稱“榆林水土總站“)向中石油長(zhǎng)慶油田分公司開(kāi)出了一張行政征收決定書。要求對(duì)方繳納2009年7月至2011年2月期間的水土流失補(bǔ)償費(fèi)約4.18億元、2011年3月至2012年3月期間的水土流失補(bǔ)償費(fèi)3.22億元，兩項(xiàng)共計(jì)7.4億元。
按照2008年陜西出臺(tái)的《陜西省煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》(陜政發(fā)【2008】54號(hào))，石油、天然氣資源開(kāi)采企業(yè)要繳納“水土流失補(bǔ)償費(fèi)”，計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)為原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元。
然而，在我國(guó)2010年新修改頒布的水土保持法中，除了規(guī)定“水土流失防治費(fèi)”和“水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)”之外，并沒(méi)有一個(gè)水土流失補(bǔ)償費(fèi)。針對(duì)前兩者，水土保持法規(guī)定“誰(shuí)損害，誰(shuí)補(bǔ)償”，并按照1.2元每平方米一次性征收。
顯然，陜政發(fā)54號(hào)文件的征收標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于水土保持法。
長(zhǎng)慶油田方面認(rèn)為，按照下位法服從上位法的原理，陜政發(fā)54號(hào)文件明顯不合理。
今年年初，長(zhǎng)慶油田針對(duì)7.4億元的決定書向榆林水土總站的上級(jí)機(jī)關(guān)提出了行政復(fù)議。陜西省水土保持局在3月作出行政復(fù)議決定書，維持了榆林水土總站的原征收決定。
6月9日，長(zhǎng)慶油田公司一紙?jiān)V狀，將榆林水土總站告上榆林市榆陽(yáng)區(qū)法院，要求撤銷其此前下達(dá)的“水土保持行政征收決定書”。
“無(wú)收費(fèi)主體資格、且征收項(xiàng)目未經(jīng)國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委審批和備案、收費(fèi)當(dāng)然依法無(wú)據(jù)。”長(zhǎng)慶油田公司一位不愿透露姓名的高管至今都如此認(rèn)為。
歷經(jīng)兩輪審判，榆林市榆陽(yáng)區(qū)人民法院和榆林市中級(jí)人民法院都維持了榆林方面的處罰決定。
9月底，榆林水土總站向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，大約10天后，長(zhǎng)慶油田的銀行賬號(hào)被凍結(jié)。
法治周末記者調(diào)查了解到，長(zhǎng)慶油田的賬戶凍結(jié)是在10月9日，第二天，法院向長(zhǎng)慶油田送達(dá)了《執(zhí)行裁定書》。起初凍結(jié)23個(gè)賬戶，后有3個(gè)解凍，另新增凍結(jié)一個(gè)賬戶，凍結(jié)資金逾億元。
博弈由來(lái)已久
其實(shí)，長(zhǎng)慶油田與榆林水土總站的交鋒，這是第二次。
2011年，榆林水土總站曾要求長(zhǎng)慶油田繳納2009年上半年欠繳的水土流失補(bǔ)償費(fèi)1.29億元。在經(jīng)歷了同樣的行政復(fù)議、一審、二審后，中石油曾經(jīng)拒繳這筆費(fèi)用。
當(dāng)年8月，在陜西省高院、榆林市中院和西安市未央?yún)^(qū)法院的配合支持下，榆陽(yáng)區(qū)法院在長(zhǎng)慶油田西安一家開(kāi)戶銀行強(qiáng)制劃走了該公司欠繳的1.29億元。
記者了解到，在當(dāng)時(shí)，陜西方面曾向中石油表達(dá)過(guò)談判協(xié)議解決的誠(chéng)意。
相關(guān)資料顯示，榆林曾有11名陜西省人大代表聯(lián)名提出議案，建議陜西省政府加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，催促中石油長(zhǎng)慶油田繳齊所欠的水土流失補(bǔ)償費(fèi)。
陜西省財(cái)政廳回復(fù)說(shuō)：“省政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示中石油每年給延長(zhǎng)油田供應(yīng)100萬(wàn)噸原油，可以考慮給予一定減免，并委托我廳負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。按照省政府領(lǐng)導(dǎo)批示要求，我們會(huì)同省水保局主要領(lǐng)導(dǎo)多次赴中國(guó)石油長(zhǎng)慶油田分公司協(xié)調(diào)溝通，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和想法，解釋我省出臺(tái)政策的主要依據(jù)，并邀請(qǐng)他們召開(kāi)座談會(huì)協(xié)商此問(wèn)題。”
多方信息顯示，當(dāng)時(shí)中石油堅(jiān)持認(rèn)為，企業(yè)有權(quán)拒繳，行政層面的協(xié)調(diào)最終沒(méi)有達(dá)成一致。
“榆林并不是就要中石油的1.29億元或者7.4億元，地方政府的出發(fā)點(diǎn)是，希望依托陜北豐富油氣資源發(fā)展壯大的長(zhǎng)慶油田公司，在自身發(fā)展壯大的同時(shí)，也加大對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作扶持。”榆林市一名副市長(zhǎng)透露。
“事實(shí)上中石油長(zhǎng)慶油田公司與地方的齟齬不斷，并非簡(jiǎn)單來(lái)自地方政府，與來(lái)自民間及陜西另一大地方國(guó)企的對(duì)抗或許更為直接。”前述不愿透露姓名的官員毫不掩飾長(zhǎng)慶油田與地方的“全方位”矛盾。
法治周末記者在陜北采訪調(diào)查時(shí)，陜北定邊靖邊一帶的老百姓將幾年前的長(zhǎng)慶石油工人直接稱呼為“棒棒隊(duì)”。幾年前，石油工人在進(jìn)山開(kāi)鉆打井時(shí)，不可避免地要占用當(dāng)?shù)赝恋，因補(bǔ)償費(fèi)用一時(shí)難以達(dá)成協(xié)議，雙方時(shí)常發(fā)生沖突。用榆林定邊縣公安局一民警的話說(shuō)：“處理這種糾紛已經(jīng)司空見(jiàn)慣。”
更多“較量”來(lái)自于中石油與陜西地方國(guó)有延長(zhǎng)石油公司。
上世紀(jì)90年代，陜西省政府放開(kāi)當(dāng)?shù)厥烷_(kāi)采政策，一大批民營(yíng)資本乃至外資蜂擁而至。央地利益“角逐”也由此開(kāi)始。
多年積累的矛盾在2002年左右爆發(fā)。彼時(shí)，中石油向國(guó)務(wù)院列舉了陜北15個(gè)地方鉆采公司的“罪狀”，聲稱侵占了長(zhǎng)慶油田9000多平方公里的開(kāi)采面積，而私人鉆采公司的泛濫也擾亂了石油市場(chǎng)秩序，并向中央提出建議，試圖整合陜北油田資源，將延長(zhǎng)油礦(延長(zhǎng)石油的前身)一并歸于中石油。
陜西地方政府主動(dòng)出擊，迅速通過(guò)“三權(quán)回收”取締了私人鉆采公司，并于2005年組建地方性質(zhì)的國(guó)有延長(zhǎng)石油集團(tuán)。
長(zhǎng)慶油田與延長(zhǎng)石油的新一輪博弈由此拉開(kāi)序幕。多年來(lái)，兩家公司因在吳起、直羅、定邊、靖邊等多個(gè)地方存在“油田區(qū)塊權(quán)屬相互交叉重疊”，“搶油”爭(zhēng)端一直上演。
“2009年，長(zhǎng)慶油田還組織了一個(gè)‘石油保衛(wèi)大隊(duì)’與延長(zhǎng)石油靖邊采油廠發(fā)生了沖突。而在榆林的清澗縣，近年也曾公開(kāi)上演了兩家國(guó)有公司的區(qū)塊之爭(zhēng)。”一名中央媒體駐陜西站資深記者告訴法治周末記者。(下轉(zhuǎn)6版)
為平息“區(qū)塊”之爭(zhēng)，2012年7月2日，延長(zhǎng)石油與中石油雙雙對(duì)外宣布，中石油與陜西省委、省政府同意聯(lián)合組建陜西延安石油天然氣有限公司，合資公司分別由中石油與延長(zhǎng)石油注資，注冊(cè)資本為20億元，其中，中石油出資10.2億元，延長(zhǎng)石油出資9.8億元，雙方持股比例分別為51%和49%。
延長(zhǎng)石油與長(zhǎng)慶油田的“利益分配”得以解決，但長(zhǎng)慶油田與所在地基層百姓及地方政府的“利益協(xié)調(diào)”卻始終是個(gè)難題。
央地利益分配失衡
中石油長(zhǎng)慶油田公司總部于1998年從甘肅省慶陽(yáng)市慶城縣慶城鎮(zhèn)遷至陜西省西安市，工作區(qū)域在鄂爾多斯(600295,股吧)盆地，橫跨陜、甘、寧、蒙、晉五省(區(qū))，勘探總面積37萬(wàn)平方公里，是中國(guó)石油近年來(lái)增長(zhǎng)幅度最大的油氣田。2012年，年產(chǎn)油氣當(dāng)量跨上4500萬(wàn)噸歷史新高點(diǎn)。
與國(guó)內(nèi)其他油田區(qū)塊相比，長(zhǎng)慶油田所在的陜北地下，不具備“成片整層”儲(chǔ)油巖層，而是呈“蜂窩狀”地下分布。按陜西的說(shuō)法，單井日均產(chǎn)量不高的長(zhǎng)慶油田，要實(shí)現(xiàn)油氣當(dāng)量的總躍升只能“依靠遍地開(kāi)井、大密度油氣井開(kāi)掘”的方式開(kāi)采。而地表資源的破壞，以及環(huán)境污染，也成了長(zhǎng)慶油田屢遭詬病的原因。
有媒體調(diào)查了解到，慶陽(yáng)市以及甘肅省水利部門對(duì)慶陽(yáng)地區(qū)水土進(jìn)行檢測(cè)的結(jié)果顯示，因長(zhǎng)慶油田常年對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的破壞，使得慶陽(yáng)境內(nèi)8條較大河流均受到不同程度的污染，其中慶陽(yáng)市的蒲河、馬蓮河連年來(lái)水質(zhì)監(jiān)測(cè)均為5類或劣5類水。
事實(shí)上，在整個(gè)鄂爾多斯盆地內(nèi)開(kāi)采石油，環(huán)境污染不可避免。
而在陜北的榆林、延安，同樣存在石油泄漏導(dǎo)致的污染偶發(fā)事件，只不過(guò)，污染制造的主體，變?yōu)殚L(zhǎng)慶油田與延長(zhǎng)石油兩家。
法治周末記者了解到，陜北榆林、延安的能源資源開(kāi)發(fā)，實(shí)際上也讓當(dāng)?shù)爻惺苤薮蟮?ldquo;生態(tài)環(huán)境犧牲”的代價(jià)。資料表明，為鋪設(shè)榆林境內(nèi)4條過(guò)境輸氣管線，就有100多平方公里植被被破壞。
榆林市發(fā)改委公布的“十二五”規(guī)劃中，有關(guān)研究也顯示，榆林每開(kāi)采1噸煤就會(huì)破壞地表水2.84噸、破壞和消耗與煤炭伴生的礦產(chǎn)資源8噸，生態(tài)環(huán)境的總成本達(dá)66.1元；而每開(kāi)采1噸原油造成的生態(tài)環(huán)境成本是260元。按此計(jì)算，2010年榆林全市煤、油生產(chǎn)的環(huán)境代價(jià)已達(dá)到195.5億元，是當(dāng)年全市地方財(cái)政收入的1.56倍。
一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，央企從這里開(kāi)采走了大量能源資源、破壞了自然環(huán)境的同時(shí)，留給地方的財(cái)政貢獻(xiàn)卻十分有限。
甘肅省慶陽(yáng)市發(fā)改委一位官員此前對(duì)媒體稱，“我們做過(guò)一個(gè)測(cè)算，比如中石油在我們這里開(kāi)采原油，80%的利潤(rùn)都被央企拿走了，國(guó)家拿走的不到20%，留給地方的大約只有2%”。
在陜西，兩大石油企業(yè)對(duì)地方每年的不同貢獻(xiàn)，也讓地方政府對(duì)中石油有了更多的說(shuō)辭。來(lái)自榆林地方的一組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年，長(zhǎng)慶油田在陜西定邊開(kāi)采原油530萬(wàn)噸、延長(zhǎng)石油下屬的定邊采油廠開(kāi)采178萬(wàn)噸。每生產(chǎn)一噸原油為地方省市縣三級(jí)政府的貢獻(xiàn)分別為：長(zhǎng)慶油田公司357元，而定邊采油廠則為772元，每噸相差415元。
破局尚須頂層設(shè)計(jì)
就在中石油和榆林水土總局因?yàn)?ldquo;水土流失費(fèi)7.4億元”過(guò)招期間，還發(fā)生過(guò)一起在外界看來(lái)頗具意味的“插曲”。
10月，由于9家陜西LNG廠抵制中石油長(zhǎng)慶油田公司所定的增量氣2.48元/方天然氣門占價(jià)，長(zhǎng)慶油田對(duì)抵制意見(jiàn)較大的綠源子洲工廠停供原料氣，并限供其他3家LNG工廠原料氣。這些工廠基本位于榆林市。
陜西LNG企業(yè)人士此前接受媒體采訪時(shí)稱，“榆林是中石油的氣源地，但在LNG原料氣價(jià)格的執(zhí)行上，2.48元的價(jià)格和遠(yuǎn)在千里之外上海的管道氣執(zhí)行了同樣的價(jià)格，這讓很多企業(yè)無(wú)法接受”。這些陜西企業(yè)向陜西省政府求助希望協(xié)調(diào)此事。
對(duì)此，長(zhǎng)慶油田有關(guān)人士回應(yīng)稱：“當(dāng)?shù)卣苍疫^(guò)油田，希望給這些LNG企業(yè)氣價(jià)優(yōu)惠，但是，油田也不能做主，中石油總部要求執(zhí)行2.48元門站價(jià)，各地企業(yè)也面臨經(jīng)營(yíng)考核，我們自己的壓力也很大。”
11月7日，在中石油總部和陜西省委、省政府的推動(dòng)協(xié)調(diào)下，長(zhǎng)慶油田和榆林地方政府達(dá)成默契，形成一份會(huì)議紀(jì)要。
根據(jù)紀(jì)要，中石油作出了一些承諾，包括長(zhǎng)慶油田支持定邊縣投資建設(shè)油氣就地轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，并盡快啟動(dòng)前期工作；逐年加大榆林所產(chǎn)原油的本地?zé)捇，?015年起每年向榆林煉油廠供應(yīng)原油200萬(wàn)噸；按照已有的協(xié)議和企業(yè)生產(chǎn)需求，向榆林已建成的LNG企業(yè)足額供氣，并逐年增加榆林地方的天然氣用氣指標(biāo)等。
榆林市政府方面也認(rèn)可了這些承諾，最終同意在中石油和陜西省政府的合作協(xié)議中“統(tǒng)籌解決”繳納水土流失補(bǔ)償費(fèi)的問(wèn)題，中石油被封存的賬戶解凍。
“暫時(shí)看雙方握手言和了，實(shí)際上只是解決了之前向陜西地方企業(yè)的協(xié)議供氣問(wèn)題。而向地方的承諾，因上游油氣資源掌握在長(zhǎng)慶手中，到底能否實(shí)現(xiàn)還存在變數(shù)。”榆林市政府一名副秘書長(zhǎng)如是分析。
與前述全國(guó)人大代表史貴祿相似的是，該秘書長(zhǎng)認(rèn)為要解決中央企業(yè)與地方政府利益相對(duì)合理劃分，根本上還有賴于中央層面的“頂層設(shè)計(jì)”。
“央地的博弈根本上是利益博弈。從目前情況來(lái)看，指望國(guó)家從制度層面，再出臺(tái)針對(duì)中石油的收費(fèi)政策很不現(xiàn)實(shí)。倒是從現(xiàn)有針對(duì)在中石油交給國(guó)家所有費(fèi)用的總盤子中，進(jìn)行利益分配的重新調(diào)整，既有現(xiàn)實(shí)意義也有可行性。比如說(shuō)，從央企中拿出一部分‘配股’直接給地方；直接對(duì)現(xiàn)有國(guó)家稅收體制中‘稅收’與‘稅源’不統(tǒng)一的收費(fèi)格局進(jìn)行改革，按‘財(cái)權(quán)’與‘事權(quán)’相匹配原則，從而增強(qiáng)地方政府對(duì)公共事務(wù)的財(cái)政支付能力。”熟知陜西央地博弈的陜西省人大一名官員對(duì)法治周末記者分析。
其實(shí)，有關(guān)“稅收”與“稅源”不統(tǒng)一，要求“理順財(cái)稅管理體制”的改革，在我國(guó)官學(xué)兩屆已經(jīng)形成較為廣泛的共識(shí)。
前述人大代表史貴祿的調(diào)研顯示，我國(guó)現(xiàn)行的稅收制度是總公司統(tǒng)一合并納稅。這就使分、子公司所在地的稅收，轉(zhuǎn)移到了總公司所在地。以榆林為例，作為“西電東送、西氣東輸、西煤東運(yùn)”的源頭，央企的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)多在榆林，而因總部多在北京、西安等地，造成跨區(qū)域生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的榆林稅收，最終轉(zhuǎn)移到了總公司的注冊(cè)地。
稅務(wù)部門提供的數(shù)據(jù)顯示，2006年，榆林煤炭、石油、天然氣因稅收與稅源背離，有81.93億元稅收，轉(zhuǎn)移到北京、上海、西安等地。
早在2010年的西部大開(kāi)發(fā)論壇上，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委委員、國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)就有感而發(fā)。認(rèn)為“稅制矛盾已到了應(yīng)該解決的時(shí)候了。中國(guó)現(xiàn)有稅制在理論上和實(shí)踐上都存在重大缺陷：在平行的地方政府之間，沒(méi)有堅(jiān)持稅收和稅源一致性原則，即現(xiàn)行的稅制要求企業(yè)在注冊(cè)地交稅，而不是按照稅源地交稅，這導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)的稅源所形成的稅收，被另一地區(qū)征收了，造成地區(qū)間特別是東西部的財(cái)政收入差距非正常擴(kuò)大”。
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