保護(hù)赤水河流域生態(tài)環(huán)境迫在眉睫
白平 楊為民
編者按
赤水河地跨云南、貴州、四川3省，是長江上游唯一一條干流沒有修建水壩、水庫的一級(jí)支流，是重要的生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域。但近年來隨著赤水河流域工業(yè)和城市化進(jìn)程的加快，赤水河流域植被破壞、水土流失日益加劇，土地石漠化面積不斷擴(kuò)大，生態(tài)功能嚴(yán)重退化。為何赤水河生態(tài)環(huán)境保護(hù)難題難解？改變赤水河生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀需要哪些頂層設(shè)計(jì)？本版特摘發(fā)環(huán)境保護(hù)部西南環(huán)境保護(hù)督查中心相關(guān)調(diào)研報(bào)告，以饗讀者。
●涉及發(fā)改、水利、國土等更多管理部門以及更高層面的政府之間的環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)合作機(jī)制還遙遙無期。
●按照貴州省白酒產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，到2015年底，白酒產(chǎn)量要達(dá)到80萬千升。僅白酒這一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，到2015年底，從赤水河年取水量將在目前基礎(chǔ)上新增1500萬噸，新增生產(chǎn)廢水1200萬噸。
●赤水河航道建設(shè)工程包括疏浚、炸礁、筑壩等措施，并規(guī)劃了眾多港口。這一工程如實(shí)施，必將對(duì)赤水河的生態(tài)環(huán)境造成極大影響。
●貧困問題與生態(tài)環(huán)境問題交織在一起，單純依賴貧困地區(qū)自身的力量很難走出困境，必須在綜合考慮貧困與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，兼顧流域內(nèi)各區(qū)域的利益，統(tǒng)籌解決貧困與環(huán)境保護(hù)問題。
●國家應(yīng)盡快組織開展赤水河流域綜合性保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃的編制工作，統(tǒng)一赤水河流域各地思想，明確流域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)及責(zé)任，合理規(guī)劃流域上下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
●流域上下游各地政府應(yīng)加強(qiáng)溝通、擱置爭議、協(xié)調(diào)合作，建立由四川、貴州、云南三省共同組織，相關(guān)部門協(xié)同參與的赤水河流域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域上下游、左右岸、干支流之間發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。
赤水河是長江上游右岸一級(jí)支流，共流經(jīng)云南、貴州和四川3省13個(gè)縣（區(qū)、市）。赤水河干流全長436.5千米，其中河源至茅臺(tái)鎮(zhèn)為上游，茅臺(tái)鎮(zhèn)至赤水市為中游，赤水市以下至河口為下游，是長江上游唯一一條干流沒有修建水壩、水庫的一級(jí)支流，是重要的生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域，擁有1處世界自然遺產(chǎn)、4處國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和1處國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，是長江上游特有、珍稀魚類保護(hù)的重要生境。
赤水河流域經(jīng)濟(jì)總體貧困、人地矛盾突出，在行政區(qū)劃上分屬3個(gè)不同的省份，流域內(nèi)各級(jí)地方政府的發(fā)展規(guī)劃各不相同，現(xiàn)有白酒釀制、煤炭開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種產(chǎn)業(yè)，所涉及的產(chǎn)業(yè)政策也不盡相同。近年來，隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)、白酒產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突顯，出現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境破壞、水土流失等諸多問題。同時(shí)，流域整體性和跨行政區(qū)域環(huán)境管理矛盾日益突出，制約了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為此，切實(shí)加強(qiáng)赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，持續(xù)改善流域水環(huán)境質(zhì)量，合理規(guī)劃流域內(nèi)資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步建立和完善赤水河流域環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制顯得尤為重要。
存在的主要問題
（一）流域規(guī)劃管理地域化導(dǎo)致全流域綜合協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)難以實(shí)施
赤水河流域作為跨界河流，其上下游在行政區(qū)劃、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面存在較大差異，流域的上、中、下游很難形成統(tǒng)一的發(fā)展與保護(hù)規(guī)劃。
一方面，需要保護(hù)的上游地區(qū)，煤、礦、電、化工等高污染行業(yè)成為城市發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，這給中游地區(qū)優(yōu)質(zhì)白酒的生產(chǎn)環(huán)境以及中下游地區(qū)基于良好生態(tài)環(huán)境的旅游業(yè)帶來了極大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。盡管流域各級(jí)行政區(qū)域、各相關(guān)職能部門制訂了相應(yīng)的發(fā)展與保護(hù)規(guī)劃，例如貴州省出臺(tái)了《赤水河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2013~2020年）》、《赤水河上游生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃（貴州境內(nèi)）》等，但這些規(guī)劃的制定和落實(shí)基本上都是各自為政，缺乏上下游之間有效的溝通與協(xié)作，缺乏對(duì)全流域綜合協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的統(tǒng)籌考慮。
另一方面，赤水河流域上下游因所處區(qū)域不同，承擔(dān)了有差異的環(huán)境保護(hù)任務(wù)，導(dǎo)致上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡。這體現(xiàn)在上游擔(dān)負(fù)了較重的生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，僅發(fā)展了部分煤礦產(chǎn)業(yè)，多個(gè)項(xiàng)目因赤水河流域保護(hù)而取消建設(shè)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展受到了限制。如貴州省對(duì)赤水河茅臺(tái)鎮(zhèn)以上流域采取了嚴(yán)格的環(huán)境政策，但對(duì)其以下河段又采取相對(duì)寬松的環(huán)境政策，沒有從全流域的角度統(tǒng)籌規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致上下游矛盾沖突時(shí)有發(fā)生。
（二）行政管理?xiàng)l塊分割導(dǎo)致全流域環(huán)境保護(hù)工作難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
赤水河流域管理由滇、黔、川3省及水利部長江水利委員會(huì)等多家負(fù)責(zé)，可分為國家、區(qū)域、地方3個(gè)層次，長期囿于行政區(qū)劃界限和多頭管理的局限。赤水河流域環(huán)境保護(hù)工作涉及多個(gè)地方人民政府和多個(gè)部門。由于行政體制和管理機(jī)制的條塊分割，缺乏從全流域整體角度進(jìn)行環(huán)境保護(hù)銜接和協(xié)調(diào)的機(jī)制和模式，單靠一個(gè)地方或環(huán)保部門難以實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
長期以來，赤水河上下游、左右岸、不同地區(qū)、不同部門之間在環(huán)境保護(hù)、水資源利用等方面的矛盾時(shí)有發(fā)生，各方就全流域環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制爭議很多。2012年7月，川、滇、黔3省環(huán)保部門簽訂了《四川省、云南省、貴州省交界區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議》。10月，遵義市環(huán)保局與瀘州市環(huán)保局在西南環(huán)境保護(hù)督查中心的協(xié)調(diào)推動(dòng)下簽訂了《赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，逐步形成了赤水河流域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)合作機(jī)制，為赤水河流域環(huán)境保護(hù)工作的綜合協(xié)調(diào)提供了有效途徑。但也應(yīng)該看到，這兩份協(xié)議基本停留在環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法層面，而且僅是環(huán)保部門簽訂。至于涉及發(fā)改、水利、國土等更多管理部門以及更高層面的政府之間的環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)合作機(jī)制，其建立還遙遙無期。
（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放及白酒行業(yè)過度發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染問題不斷加劇
從赤水河流域13個(gè)縣（區(qū)、市）的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，采礦業(yè)和原材料工業(yè)比重大，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度小。以煤電為主導(dǎo)的重化工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈過短；以白酒為主導(dǎo)的輕工業(yè)面臨眾多知名品牌的資源爭奪和市場(chǎng)競(jìng)爭；服務(wù)業(yè)發(fā)展總體薄弱，不適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的需要；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所占比重較大，特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。經(jīng)濟(jì)總量小、發(fā)展速度慢、發(fā)展方式粗放、工業(yè)化水平低是赤水河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的主要矛盾。
近年來，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批與當(dāng)?shù)刭Y源有關(guān)的工業(yè)陸續(xù)建設(shè)和投產(chǎn)，采煤、造紙、釀酒、水泥、制磚等各類工礦企業(yè)大量發(fā)展。其中一些企業(yè)由于粗放型開發(fā)利用，廢水、廢渣、礦山棄土等未經(jīng)處理排入河中，直接污染了赤水河。另外，隨著釀酒、煤化工、造紙業(yè)的發(fā)展，對(duì)水資源的利用量加大，過度取水導(dǎo)致赤水河水量急劇減少。由于工業(yè)與城鎮(zhèn)區(qū)的排污影響，區(qū)域空氣與水環(huán)境受到不同程度污染，茅臺(tái)鎮(zhèn)貴州茅臺(tái)酒原產(chǎn)地域的氣候、土壤、微生物群落等生態(tài)系統(tǒng)也因此面臨著巨大挑戰(zhàn)。
同時(shí)，赤水河流域?qū)儆趥鹘y(tǒng)的白酒行業(yè)聚集地，雖然白酒生產(chǎn)屬限制類產(chǎn)業(yè)，但貴州省根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕2號(hào)）精神，規(guī)劃了一批白酒工業(yè)園區(qū)，僅仁懷市境內(nèi)就有近2000家釀酒企業(yè)，茅臺(tái)鎮(zhèn)聚集了大量釀酒企業(yè)并仍在不斷增加。四川省瀘州市古藺縣水口鎮(zhèn)，民間資本發(fā)展白酒產(chǎn)業(yè)的積極性很高，目前建成和在建的大小釀酒企業(yè)達(dá)160余家。由于產(chǎn)業(yè)政策限制，赤水河流域的白酒企業(yè)（特別是小微型企業(yè)）大多沒有履行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理手續(xù)，污染治理水平不高，部分作坊式企業(yè)無污染治理設(shè)施。白酒生產(chǎn)企業(yè)違法排污已成為影響赤水河水體質(zhì)量的重要原因之一。
按照貴州省白酒產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，到2015年底，白酒產(chǎn)量要達(dá)到80萬千升。僅這一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，到2015年底，從赤水河年取水量將在目前基礎(chǔ)上新增1500萬噸，新增生產(chǎn)廢水1200萬噸。到2020年，白酒產(chǎn)量要達(dá)到135萬千升，從赤水河年取水量將在2015年基礎(chǔ)上新增3000萬噸，生產(chǎn)廢水相應(yīng)將增加2400萬噸。即使企業(yè)全部做到達(dá)標(biāo)排放，也將使赤水河水體中化學(xué)需氧量、氨氮含量在現(xiàn)有基礎(chǔ)上分別提高72個(gè)百分點(diǎn)和79個(gè)百分點(diǎn)。
（四）工程項(xiàng)目建設(shè)不規(guī)范導(dǎo)致赤水河流域生態(tài)環(huán)境被破壞
隨著國家實(shí)施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加大力度支持西部地區(qū)發(fā)展，為赤水河流域地區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、加快發(fā)展提供了重大戰(zhàn)略機(jī)遇。在貴州省重點(diǎn)實(shí)施工業(yè)強(qiáng)省戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略中，一大批公路、工業(yè)園區(qū)及其他工程項(xiàng)目相繼開工建設(shè)。然而，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，部分建設(shè)項(xiàng)目施工期管理不規(guī)范、不嚴(yán)格，沒有嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)要求落實(shí)相關(guān)生態(tài)保護(hù)及污染防治措施，亂砍亂挖、破壞植被、占用河道、開挖土方就近傾倒至河床、河岸現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重破壞了赤水河生態(tài)環(huán)境和引洪能力，直接威脅了赤水河流域的生物多樣性。例如茅臺(tái)、習(xí)酒、郎酒等企業(yè)在技改擴(kuò)建項(xiàng)目中沿河修建道路、廠房，占用了赤水河河道。
同時(shí)，貴州省正在大力推進(jìn)赤水河航運(yùn)工程建設(shè)，貴州省交通運(yùn)輸廳編制了《貴州省水運(yùn)發(fā)展規(guī)劃（2012~2030）》，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書正報(bào)貴州省環(huán)保廳審查，其中涉及的赤水河航道建設(shè)工程包括疏浚、炸礁、筑壩等措施，并規(guī)劃了眾多港口，這一工程如實(shí)施必將對(duì)赤水河的生態(tài)環(huán)境造成極大影響。
（五）社會(huì)貧困與鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)；A(chǔ)設(shè)施落后導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化
赤水河流域是我國西南部生態(tài)型貧困區(qū)域，人口、資源、環(huán)境三者之間矛盾突出。一方面，流域內(nèi)喀斯特石漠化及水土流失嚴(yán)重，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨無土可耕的困難局面，盡快發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富是當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷钠惹行枨蟆Ａ硪环矫，赤水河流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，流域涉及的130個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，目前只有古藺縣二郎鎮(zhèn)和仁懷市茅臺(tái)鎮(zhèn)建有污水處理廠；沿岸僅部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了簡單的垃圾收集及中轉(zhuǎn)設(shè)施，河流兩岸垃圾沿河傾倒現(xiàn)象嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水及生活垃圾的無序排放已經(jīng)嚴(yán)重影響了赤水河流域的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，赤水河上游生態(tài)欠賬較多，歷史遺留問題嚴(yán)重，其中昭通市鎮(zhèn)雄縣以及畢節(jié)市土法煉硫歷史遺留廢渣堆存的環(huán)境隱患較為突出，僅靠當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作非常困難。
貧困問題與生態(tài)環(huán)境問題交織在一起，單純依賴貧困地區(qū)自身的力量很難走出困境，必須在綜合考慮貧困與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，兼顧流域內(nèi)各區(qū)域的利益，統(tǒng)籌解決貧困與環(huán)境保護(hù)問題。
（六）環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)不足
目前，赤水河流域部分地方環(huán)境保護(hù)部門綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)督管理能力不足，人員結(jié)構(gòu)不合理，缺乏專業(yè)的環(huán)境監(jiān)管人員。多數(shù)區(qū)、縣（市）環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，絕大部分環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)未達(dá)到國家三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測(cè)能力無法滿足環(huán)境監(jiān)測(cè)要求。以貴州為例，流域8個(gè)縣（市、區(qū)）只有遵義縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站達(dá)到國家三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。
對(duì)策建議
（一）盡快開展《赤水河流域綜合性保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃》編制工作。國家應(yīng)盡快組織開展赤水河流域綜合性保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃的編制工作，統(tǒng)一赤水河流域各地思想，明確流域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)及責(zé)任，合理規(guī)劃流域上下游的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，科學(xué)界定發(fā)展區(qū)域和發(fā)展總量，進(jìn)一步明確赤水河在長江上游生態(tài)安全中的功能作用，用規(guī)劃指導(dǎo)全流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)工作。
（二）建立赤水河流域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)及相關(guān)工作機(jī)制。流域上下游各地政府應(yīng)加強(qiáng)溝通、擱置爭議、協(xié)調(diào)合作，建立由四川、貴州、云南3省共同組織，相關(guān)部門協(xié)同參與的赤水河流域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域上下游、左右岸、干支流之間發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。要盡快建立全流域的環(huán)境管理制度以及政府間、部門間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，統(tǒng)籌實(shí)施兼顧各方權(quán)益的環(huán)保措施和解決方案，并定期組織開展赤水河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法檢查。
（三）規(guī)范白酒行業(yè)發(fā)展。建議結(jié)合赤水河流域白酒行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮流域各方實(shí)際，對(duì)赤水河流域白酒行業(yè)無序、過度發(fā)展問題進(jìn)行規(guī)范，對(duì)白酒產(chǎn)能進(jìn)行總量控制，防止白酒行業(yè)密集發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染。
（四）加大資金支持力度。建議將赤水河流域部分重點(diǎn)縣（區(qū)）納入農(nóng)村環(huán)境連片整治示范區(qū)域，將部分重點(diǎn)污染防治項(xiàng)目納入水污染防治規(guī)劃，在環(huán)；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染治理、農(nóng)村環(huán)境整治等方面給予項(xiàng)目和資金支持；加大對(duì)流域落后地區(qū)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)的支持力度，對(duì)貧困地區(qū)降低或減免地方配套資金要求。
（五）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建議在赤水河流域開展流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)、支持和幫助赤水河流域各地積極開展污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。通過調(diào)整相關(guān)方利益分配關(guān)系，補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)利益損失，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入力度，充分調(diào)動(dòng)赤水河流域各級(jí)政府、企業(yè)和居民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，在改善全流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，逐步解決赤水河沿岸群眾依然貧困的問題，促進(jìn)赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
作者單位：環(huán)境保護(hù)部西南環(huán)境保護(hù)督查中心
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