梅德文：大氣治理源頭改造是要務(wù) 末端治理慎防“依賴癥”
從“掏錢”的頻率和數(shù)量來看，政策層對大氣治理的決心已經(jīng)顯露無遺。去年10月，中央財政安排50億元，全部用于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理，重點向治理任務(wù)重的河北傾斜。在不久前召開的國務(wù)院常務(wù)會上，中央又明確今年安排100億元專項資金，為大氣治理加碼。
治理資金翻倍令地方政府、企業(yè)等社會各界倍感振奮，但怎么花卻是更為重要的問題。去年底，圍繞中央撥款大氣治理就曾在學(xué)界引發(fā)爭論；而在不久前爆出環(huán)保專項資金跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重，地方政府補貼無煙煤“貍貓換太子”的鬧劇，也讓納稅人對財政資金能否真正用在治污刀刃上產(chǎn)生擔(dān)心。
來自全國范圍稅收的財政資金為重點地區(qū)治污投入，具備合理性和公平性嗎？如何確保中央治污資金發(fā)揮實效、用在哪里更具效率？帶著這些問題，記者日前專訪了北京環(huán)境交易所董事長梅德文。
中央為地方環(huán)境治理“買單”，具備合理性嗎？
環(huán)境治理需要政府投資 環(huán)境紅利要轉(zhuǎn)移支付
記者：有學(xué)者在微博上提出，來自全國稅收的中央財政資金用于某一地方的污染治理，存在公平性的問題，而且不利于地方環(huán)境成本的內(nèi)部化。中央為地方環(huán)境治理“買單”，具備合理性嗎？
梅德文：首先應(yīng)該認(rèn)識到，全國財政為污染嚴(yán)重地方撥款治污屬于逾期的償債。
環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)重工業(yè)發(fā)達，對環(huán)境破壞嚴(yán)重，包括對大氣的污染也嚴(yán)重，這些地區(qū)為全國經(jīng)濟增長輸送了大量資源，為國家貢獻了財政收入的同時，環(huán)境成本卻沒有得到市場或財政的補償，形成環(huán)境欠賬，環(huán)境問題累積到現(xiàn)在變得異常突出。
基于這一邏輯，國家應(yīng)該實行轉(zhuǎn)移支付，把其他地區(qū)獲得的環(huán)境紅利轉(zhuǎn)移到重污染地區(qū)，把過去獲得的環(huán)境紅利轉(zhuǎn)移到現(xiàn)在治污。
其次，環(huán)境污染很容易跨越行政邊界，上升成為一個跨地區(qū)乃至全國性的問題，比如霧霾和酸雨。而由于人是全國性流動的，這本身也會演變成一個全國性的民生問題。應(yīng)該認(rèn)識到，環(huán)境治理目前仍然屬于公共事業(yè)，離不開政府財政投入，國家財政把資金投在老百姓最需要的地方，這也是民生的要求。
財政資金如何透明有效？
“以獎代補”激勵環(huán)保投資 注重發(fā)揮市場力量
記者：以財政撥款的方式投資治理，以往大量存在使用的不公開不透明，且對效果缺乏考核問責(zé)機制。而從50億到如今的100億，這一輪的中央資金的劃撥有什么特點？從資金規(guī)模上看，能發(fā)揮作用嗎？
梅德文：中央大氣治理資金的運作模式解決了激勵相容的問題，而“以獎代補”的思路可以激勵地方政府的治污投入和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，將大氣治理與經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌考慮才能實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)治理。
但從根本上看，中央財政的污染治理撥款，只是所有治污成本中的一小部分，實際上發(fā)揮的是引導(dǎo)資金的作用。治污費用真正的大頭部分，還得來自地方和社會投資。比如中央財政50億的京津冀等華北六省市區(qū)治理大氣污染的撥款，與此前有關(guān)方面估算的總體費用相比，只是杯水車薪。
記者：不久前，有媒體報道，環(huán)保資金“跑冒滴漏”現(xiàn)象嚴(yán)重，這種現(xiàn)象如何避免？
梅德文：政府有一套嚴(yán)密的財經(jīng)紀(jì)律可以確保財政資金的合理有效使用，但是結(jié)合一些市場工具和社會管理工具形成多層次的政策組合，將會使這個過程更加透明有效。
地方層面上污染內(nèi)部化的進程與宏觀上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略是一致的，是需要全局層面的財政政策和貨幣政策組合來促進的。
我認(rèn)為，首先，政府層面需要進一步完善“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究” 的法律體制，強化體制內(nèi)的自我監(jiān)督能力；其次引導(dǎo)市場力量，以財政資金為引導(dǎo)，帶動市場資本參與治污，探索治理大氣污染的市場機制，以市場高效率撬動更大的治污效果；第三，應(yīng)借助社會管理組織如綠色NGO、媒體等監(jiān)督大氣污染的全過程，借助社會機構(gòu)的影響力引導(dǎo)公眾參與到治理大氣的行動中。
中國環(huán)境問題是由政府失靈、市場失靈和社會失靈引起的，應(yīng)對政府失靈需要立法確定政府的綠色責(zé)任，改革過去的財政政策，建立與政府綠色責(zé)任匹配的綠色財政體制。
有限的中央資金更應(yīng)該重點投向哪？
源頭改造是要務(wù) 末端治理慎防“依賴癥”
記者：工業(yè)及汽車尾氣兩大領(lǐng)域是去年以來各地治霾短期措施的主要內(nèi)容，而此次則強調(diào)要著眼于調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等長效舉措。在治污領(lǐng)域，投入在末端治理還是源頭改造，往往會取得不同的成本效益結(jié)果。您認(rèn)為，有限的中央資金更應(yīng)該重點投向哪幾個領(lǐng)域，會取得較為扎實的效果？
梅德文：對末端治理和源頭改造，有一種解釋是需求學(xué)派和供給學(xué)派的區(qū)別。中國長期執(zhí)行需求學(xué)派的政府政策，主張財政投入和貨幣寬松，形成了一些“堰塞湖”問題，造成需求結(jié)構(gòu)性不足和結(jié)構(gòu)性過剩并存的兩難。
因此，長期來看有限的財政資金應(yīng)該更多向減輕大氣污染的新技術(shù)投資和環(huán)境友好的新產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域傾斜，尤其加大生態(tài)建設(shè)投入，這才是治本之策。
但目前，實際投向可能追求短期效益，財政資金被用于補貼高排放企業(yè)的減產(chǎn)或改造，這樣短期內(nèi)對減少大氣污染起到立竿見影的效果。
對治標(biāo)之策一定要辯證地看，為了緩解嚴(yán)重的污染，采取一些應(yīng)急措施甚至臨時性的非常手段都是可以理解的，但不能對此產(chǎn)生依賴癥，甚至用短期的治標(biāo)之術(shù)取代長期的治本之策。
應(yīng)該看到，治標(biāo)只是為治本贏得喘息時間和回旋空間，要根本解決環(huán)境問題還是要回到治本的道路上來，從有利于區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角度來思考問題，而長期政策正是供給學(xué)派要解決的問題，需要做好頂層設(shè)計。
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