“環(huán)保大部制”勢在必行
全國政協(xié)十二屆二次會議在霧霾緊鎖的北京開幕，有些委員戴著口罩步向會場。這使得大氣污染這個中國很多城市的標(biāo)志性難題自然而然地成為參加兩會的代表委員熱議的焦點(diǎn)。
全國人大代表、律師朱列玉擬提交的議案，就與環(huán)保有關(guān)。他建議，國家環(huán)保部、國家食藥監(jiān)總局在全國兩會上報(bào)告工作并接受全國人大代表投票評價(jià)，如果報(bào)告得不到五成以上代表支持，或連續(xù)兩年得不到六成以上代表支持，部長應(yīng)引咎辭職。
朱列玉指出，當(dāng)前環(huán)保部治理環(huán)境成效不顯著，執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力，民眾對環(huán)保工作十分不滿。當(dāng)然，當(dāng)前環(huán)境污染屢禁不止，一個重要原因是環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力有限。建議將環(huán)保部門收歸中央垂直管理，并加強(qiáng)環(huán)保成績在地方領(lǐng)導(dǎo)考核中的權(quán)重。
朱列玉的這個議案可謂切中肯綮。當(dāng)前中國環(huán)境污染形勢日趨嚴(yán)重，其中一個不容回避的關(guān)鍵因素就是環(huán)保體制安排不盡合理。一方面，一些政府環(huán)保部門確實(shí)監(jiān)管不力，另一方面，現(xiàn)行環(huán)保機(jī)構(gòu)職能分散、權(quán)責(zé)錯位、執(zhí)法無力，難以有效地履行監(jiān)管責(zé)任。
“九龍治水”卻無水可吃一向是中國行政體制的痼疾，食品(行情專區(qū))安全和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域尤為典型。食品安全領(lǐng)域以前是“十一龍治水”(11個部門共管)，卻“治”得國人幾乎談食色變；環(huán)保領(lǐng)域目前也是“群龍共治”，就“治”出了現(xiàn)在這樣一個無需多言的生態(tài)環(huán)境。
中國環(huán)境污染日益嚴(yán)重，若不問責(zé)于專司環(huán)境監(jiān)管的環(huán)保部門，于法于理都說不過去。就在本輪霧霾爆發(fā)之前的2月17日，環(huán)境保護(hù)部向全社會公布了目前仍然保留的行政審批事項(xiàng)清單，即“權(quán)力清單”。在環(huán)保部羅列的30個事項(xiàng)中，影響最大、所涉范圍最廣、也最廣為人知的應(yīng)該是與“環(huán)境影響評價(jià)”相關(guān)的事項(xiàng)。有兩個事項(xiàng)與此相關(guān)，一是“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定”，二是“由環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批”。
既然所有建設(shè)項(xiàng)目都需要通過環(huán)保部的環(huán)境影響評價(jià)審批，同時，所有環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)也是經(jīng)過環(huán)保部認(rèn)定的，那么，為何到現(xiàn)在仍會出現(xiàn)包括大氣污染在內(nèi)的嚴(yán)重環(huán)境問題呢？這是否意味著，環(huán)保部門掌握著這兩項(xiàng)巨大的審批權(quán)力，卻未必盡到了與此巨大權(quán)力相匹配的巨大職責(zé)呢？
當(dāng)然，在現(xiàn)行環(huán)保體制約束下，將污染問責(zé)的板子全部打在環(huán)保部身上，也有欠公允。理由在于，如前所說，現(xiàn)在的環(huán)保領(lǐng)域并非只有環(huán)保部這一條“龍”在“治水”，而是呈現(xiàn)“群龍治水”的局面。環(huán)境污染愈益嚴(yán)重只能歸結(jié)為整體環(huán)保體制之恙，而非某一個部門力所能為。
事已至此，不從整個環(huán)保體制改革入手有效地強(qiáng)化監(jiān)管，環(huán)境保護(hù)這種具典型外部性特征的公共服務(wù)就難以在中國獲得實(shí)質(zhì)性改善。
前不久，據(jù)央視報(bào)道，針對整體生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施的“環(huán)保大部制”改革正在穩(wěn)步推進(jìn)。后來，又有相關(guān)部門現(xiàn)身“辟謠”。“環(huán)保大部制”改革到底有沒有戲？國人還是一頭霧水。
然而，面對重重霧霾，“同呼吸、共命運(yùn)”的人大代表和政協(xié)委員必須明白，系統(tǒng)地改革現(xiàn)有環(huán)保體制，構(gòu)建“環(huán)保大部制”，結(jié)束“群龍治水”的混亂局面，是我們能否“共享一片藍(lán)天”、“共飲一泓清水”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
那么，現(xiàn)有“群龍治水”的環(huán)保體制究竟弊在何處？分工合理、職責(zé)明晰的管理體制是各項(xiàng)環(huán)保監(jiān)管順利開展的基本前提，而“群龍治水”卻導(dǎo)致中國環(huán)境監(jiān)管職責(zé)不清、分工不當(dāng)，各相關(guān)部門競相攬權(quán)卸責(zé)、爭功諉過：有權(quán)有利時一擁而上，出了問題則高高掛起，避之唯恐不及。譬如，根據(jù)現(xiàn)有立法，海洋污染由海洋部門主管，陸地水污染則由環(huán)保部門主管；二氧化碳等溫室氣體排放由國家發(fā)改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物則由環(huán)保部主管。再如，對于地下水污染的防治，國土資源部負(fù)責(zé)監(jiān)測、監(jiān)督防止地下水污染，水利部負(fù)責(zé)指導(dǎo)地下水的水量、水質(zhì)監(jiān)測，而環(huán)保部則負(fù)責(zé)擬訂并監(jiān)督實(shí)施地下水污染防治規(guī)劃。正如環(huán)保部長周生賢所言，“水里和陸地的不是一個部門管，一氧化碳和二氧化碳不是一個部門管”。
日趨嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢已然證明，中國現(xiàn)行以行政區(qū)劃和部門分工為基礎(chǔ)、呈分散的“條塊狀”特征的環(huán)保監(jiān)管體制無法有效地實(shí)施環(huán)境監(jiān)管職能，有必要以生態(tài)系統(tǒng)管理的原理為準(zhǔn)則，展開全方位的體制改革，盡快構(gòu)建由協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、考評機(jī)制、矯正機(jī)制等組成的溝通和協(xié)調(diào)部門間和地區(qū)間關(guān)系的機(jī)制體系，形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的“獨(dú)立而統(tǒng)一”的環(huán)境監(jiān)管體制。
體制鼎革當(dāng)以立法為基石。當(dāng)前，《環(huán)境保護(hù)法》尚處修訂之中，誠望參與兩會的代表和委員不辱使命，為環(huán)保立法和改革的推進(jìn)履職盡責(zé)、建言獻(xiàn)智。
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