PPP專訪-孫潔：契約精神很重要
為了更好推進(jìn)PPP模式發(fā)展，2012年8月13日，經(jīng)民政部批準(zhǔn)，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)在京成立。成立大會(huì)上，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安在賀詞中表示：政府公共部門在不同領(lǐng)域，通過(guò)鼓勵(lì)、吸引民營(yíng)資本為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，不僅可以彌補(bǔ)政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中的不足，而且，可以激發(fā)活力，提高運(yùn)營(yíng)效率。因此，推動(dòng)公私部門合作對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會(huì)的成立，搭建起了公私合作的信息咨詢和交流合作平臺(tái)，將為政府、研究機(jī)構(gòu)、民營(yíng)企業(yè)和國(guó)內(nèi)外融資機(jī)構(gòu)建立共贏合作模式創(chuàng)造機(jī)會(huì)。
公私合作研究專業(yè)委員會(huì)的成立，標(biāo)志著促進(jìn)公私合作伙伴關(guān)系在我國(guó)的推廣應(yīng)用進(jìn)入了新的發(fā)展階段，這也是推進(jìn)國(guó)36條的重大舉措。中國(guó)環(huán)保網(wǎng)(Chinaenvironment.com)采訪了中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員孫潔，請(qǐng)他進(jìn)一步闡釋PPP模式在我國(guó)的發(fā)展應(yīng)用。
PPP是管理模式而非融資模式
很多人認(rèn)為PPP解決了政府資金短缺的問(wèn)題，“但是我們確認(rèn)為它應(yīng)該屬于管理模式。”孫潔如是說(shuō)。因?yàn)槲覈?guó)PPP項(xiàng)目往往以政府為主體，合同時(shí)間跨度長(zhǎng)，所以在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，更多地體現(xiàn)了政府的管理、協(xié)調(diào)職能。
今年3月，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞曾在一次講話時(shí)闡述，在實(shí)施一個(gè)PPP項(xiàng)目時(shí)，作為政府的財(cái)政部門，首先要事先訂立“經(jīng)濟(jì)性”合同，通過(guò)“合同條款”而不是“行政權(quán)力”，來(lái)約束政企雙方的行為。此前，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足時(shí)，主要的解決方式是與融資平臺(tái)簽訂BT協(xié)議。而當(dāng)BT模式因政府與債務(wù)的關(guān)系不明晰而備受爭(zhēng)議時(shí)，PPP自然而然讓人認(rèn)為是BT的替代品。其實(shí)不然，孫潔強(qiáng)調(diào)，BT只是為了給項(xiàng)目融資，而PPP是一種管理模式，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目管理，融資只是其中一個(gè)環(huán)節(jié)。
PPP運(yùn)行需要具備三個(gè)特征。孫潔進(jìn)一步解釋說(shuō)，一是民營(yíng)部門與政府公共部門是伙伴關(guān)系，存在一個(gè)共同的目標(biāo)，即在合作項(xiàng)目中，以最少的資源實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)，民營(yíng)部門的利潤(rùn)追求和公共部門的公共福利追求在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)中共同實(shí)現(xiàn)；二是利益共享，即共享 PPP的社會(huì)成果，以及共享私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得的投資回報(bào)；三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，PPP 模式以承擔(dān)能力來(lái)劃分風(fēng)險(xiǎn)，從而能使項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)最小化。
對(duì)尋求暴利企業(yè)說(shuō)“不”
“與過(guò)去的做法相比，現(xiàn)在提出的PPP更強(qiáng)調(diào)規(guī)范性，重視項(xiàng)目公司（也叫特殊目的公司，SPV），融資平臺(tái)可以作為SPV中的政府一方，持有一些股份，代表政府一方來(lái)參與部分管理，但不需要通過(guò)融資平臺(tái)融資，也就不會(huì)形成債務(wù)。”孫潔表示。
以北京地鐵四號(hào)線為例，其資產(chǎn)組成分為兩部分，一部分是挖隧道鋪鐵軌，另外則是運(yùn)營(yíng)管理。第一部分是由政府投資建設(shè)，第二部分則由單獨(dú)注冊(cè)一個(gè)運(yùn)營(yíng)公司組成，其負(fù)責(zé)方包括北京的一家企業(yè)、京投和香港的京港地鐵公司，叫項(xiàng)目公司，也就是北京地鐵四號(hào)線的運(yùn)營(yíng)公司。
這種運(yùn)營(yíng)公司也就是前面提到的SPV，它主要負(fù)責(zé)地鐵的運(yùn)營(yíng)和管理，與原來(lái)的資產(chǎn)持有者的關(guān)系是租賃鐵軌的設(shè)施，可以通過(guò)租金來(lái)調(diào)節(jié)運(yùn)營(yíng)SPV項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流，保證SPV公司是有穩(wěn)定收益的，不至于很低或者虧損，但也不會(huì)暴利。
不論國(guó)內(nèi)外，PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不能以利潤(rùn)最大化為目的。所以，“PPP合作模式還是應(yīng)該建立在長(zhǎng)期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。”孫潔說(shuō)，“而對(duì)于那些尋求短期利益最大化的企業(yè)，政府應(yīng)該拒絕。”可是，似乎只要是企業(yè)，都希望可以利滾利、錢生錢，政府又如何找到不急于一時(shí)利益、愿意放長(zhǎng)線的企業(yè)呢？
“在銀行，往往會(huì)設(shè)立一個(gè)大凈值客戶部門，這個(gè)部門中聚集著不急于收取收益的閑散資金。如果政府能夠出臺(tái)相關(guān)政策，可以和銀行進(jìn)行合作。”孫潔表示。一個(gè)有資金無(wú)處去，一個(gè)需要融資開(kāi)啟項(xiàng)目，如能達(dá)成一致，那么將是雙贏。
除了尋找有意長(zhǎng)期合作的“靠譜”企業(yè)外，保證利益共享也是激發(fā)社會(huì)資本積極性的方法之一。共享利益包括使作為參與者的私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)，可以通過(guò)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)或政府補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生足夠的吸引力，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期，增強(qiáng)企業(yè)參與積極性。
運(yùn)行需要契約精神
除了雙贏，孫潔強(qiáng)調(diào)，雙方遵從合同的契約精神非常重要。“雖然像英國(guó)、澳大利亞沒(méi)有PPP法，但PPP依然做得很好，主要對(duì)合同遵守的契約精神。”
“契約”一詞由拉丁語(yǔ)contractus而來(lái)，基本意思是指交易。其主要特征除了為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。西方文化中的契約范疇不僅具有私法上的涵義，而且被廣泛應(yīng)用于公法之中；而且，它不僅局限于法律范疇，而且被賦予了宗教、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。所謂契約精神，則是指商品經(jīng)濟(jì)所派生的契約關(guān)系及其內(nèi)在原則，是一種平等、尚法、守信的品格。
PPP模式在我國(guó)興起不久，一切尚未進(jìn)入正軌，既沒(méi)有相應(yīng)立法也沒(méi)有統(tǒng)管部門，因此合同雙方更要嚴(yán)格按照合同辦事。孫曉霞也曾在公開(kāi)場(chǎng)合表示，PPP項(xiàng)目需要政府與企業(yè)長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至數(shù)十年的合作，政府要樹(shù)立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
