“向污染宣戰(zhàn)”：成長(zhǎng)中的民間環(huán)保NGO
“向污染宣戰(zhàn)”，這是今天“6˙5”世界環(huán)境日中國(guó)的主題。在藍(lán)天越來(lái)越少、霧霾天越來(lái)越多的中國(guó)，“向污染宣戰(zhàn)”的寓意不言而喻：治理污染已成為中國(guó)政府和民眾共同打響的一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)。
在這場(chǎng)全民皆“兵”的戰(zhàn)役里，有一支隊(duì)伍異軍突起，發(fā)展迅猛，從世界潮流來(lái)看，他們勢(shì)將發(fā)揮更大的作用，成為“向污染宣戰(zhàn)”一支重要力量。他們有一個(gè)響亮的名字，那就是以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境改善為宗旨、不以營(yíng)利為目的的非政府組織，即環(huán)保NGO。
但鮮為人知的是，這些影響力日益壯大的環(huán)保NGO，尤其是民間環(huán)保NGO大多勢(shì)單力薄，深陷合法身份缺失、資金周轉(zhuǎn)緊張等困境。如何讓中國(guó)土生土長(zhǎng)的草根NGO獲得更大的生存發(fā)展空間仍是一個(gè)亟待破解的命題。
環(huán)保NGO在行動(dòng)
環(huán)保NGO可以說(shuō)是中國(guó)“向污染宣戰(zhàn)”的最早踐行者。
經(jīng)歷了高歌猛進(jìn)的前20年改革開(kāi)放之后，一些有志之士率先意識(shí)到這種粗放發(fā)展模式對(duì)環(huán)境所帶來(lái)的危害以及環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題，決心和一些志同道合者傾其全力做環(huán)保工作。20世紀(jì)90年代中期，自然之友、地球村、綠家園等一批由民間自發(fā)組成的環(huán)保民間組織相繼成立。
以自然之友為例，自然之友是一家于1994年注冊(cè)、2010在北京市朝陽(yáng)區(qū)登記的中國(guó)民間環(huán)境保護(hù)組織，由梁?jiǎn)⒊畬O梁從誡發(fā)起創(chuàng)立，其初衷是致力于推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)，其使命是“建設(shè)公眾參與環(huán)境保護(hù)的平臺(tái)，讓環(huán)境保護(hù)的意識(shí)深入人心并轉(zhuǎn)化成自覺(jué)的行動(dòng)”。
自此環(huán)保NGO這個(gè)舶來(lái)品開(kāi)始在中國(guó)扎根，并成長(zhǎng)為發(fā)展最快、數(shù)量最多的非政府組織。最新數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國(guó)生態(tài)環(huán)境類社會(huì)團(tuán)體已有6816個(gè)，生態(tài)環(huán)境類民辦非企業(yè)單位1065個(gè)，環(huán)保民間組織共計(jì)7881個(gè)。
38.8%，這是環(huán)保NGO從2007年到2012年5年內(nèi)平均的增長(zhǎng)率。組織數(shù)量在增多，成員隊(duì)伍在壯大，其影響力也呈幾何增長(zhǎng)：從藏羚羊保護(hù)、首鋼的搬遷再到怒江水電、松花江水利等一系列重大水利工程的動(dòng)工、延遲甚至停工，這一系列重大環(huán)保事件無(wú)不被深深打上環(huán)保NGO的烙印。
著名的教育學(xué)者楊東平就曾坦言，比起推動(dòng)教育改革的工作，這十余年環(huán)保NGO產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)影響是明顯的。
環(huán)保NGO在國(guó)家環(huán)境保護(hù)發(fā)展中所起到的不可替代的積極作用，特別是在重大環(huán)保事件中以及對(duì)政府、企業(yè)違法問(wèn)題的監(jiān)督上所展現(xiàn)出的不屈不撓的精神，備受肯定和關(guān)注。環(huán)保NGO漸漸得到中國(guó)民眾的認(rèn)可，被認(rèn)為是公眾參與環(huán)境保護(hù)的一種有效的形式。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，環(huán)保NGO成立初期主要通過(guò)輿論來(lái)影響政府決策和民眾的認(rèn)知。比如2000年針對(duì)都江堰楊柳湖危害生態(tài)的水利工程，短短兩個(gè)月內(nèi)曾出現(xiàn)了180篇新聞報(bào)道，在巨大的輿論壓力下，工程隨后被時(shí)任四川省委書(shū)記的張學(xué)忠叫停。
進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年，與時(shí)俱進(jìn)，法律漸成為環(huán)保NGO監(jiān)督政府、企業(yè)和個(gè)人的重要利器，而這種形式也得到了決策層的認(rèn)可，并以法律的形式給予了授權(quán)。
4月24日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了有史上最嚴(yán)格之稱的環(huán)保法修訂案。將于2015年1月1日實(shí)施的新環(huán)保法，首次確立賦予“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織”以公益訴訟主體資格。
部分環(huán)保組織被賦予提起公益訴訟的主體資格，被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是新環(huán)保法最大的亮點(diǎn)之一，被解讀為中國(guó)環(huán)保NGO春天來(lái)臨的標(biāo)志。
法律需有效執(zhí)行
據(jù)統(tǒng)計(jì)，符合新環(huán)保法規(guī)定資格的社會(huì)組織約有300家左右。“大概有這么多，每個(gè)地方都有一些符合資質(zhì)的組織。”接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的自然之友公眾參與項(xiàng)目協(xié)調(diào)員葛楓說(shuō)。
“按照法律規(guī)定的條件大致梳理了一下，我們發(fā)現(xiàn)北京市符合這個(gè)條件的環(huán)保組織更多是協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)。”葛楓接著分析，他們更多是從事環(huán)境領(lǐng)域某個(gè)方面的研究工作，像環(huán)境誘變劑學(xué)會(huì)、環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)等。他們?cè)诳蒲蟹矫娴哪芰Ρ容^強(qiáng)，但在環(huán)境法律方面相對(duì)弱一些，他們以前的工作也很少涉足這塊。
“首先他們是否有提起公益訴訟的能力，另外就是他們是否有這樣的意愿，這是非常重要的。”葛楓說(shuō)。
作為目前少數(shù)正在從事環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的草根環(huán)保組織之一、我國(guó)唯一一家公益訴訟成功立案的草根民間組織——自然之友顯然在環(huán)保公益訴訟方面具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)。
據(jù)葛楓介紹，自然之友從2005年就開(kāi)始推動(dòng)公益訴訟的立法，當(dāng)年梁從誡先生就提交了一個(gè)建立環(huán)境公益訴訟的政協(xié)提案，從此他們一直在實(shí)踐和立法兩個(gè)領(lǐng)域來(lái)推動(dòng)公益訴訟工作。
根據(jù)他們多年的經(jīng)驗(yàn)，葛楓表示，有些簡(jiǎn)單的環(huán)保公益訴訟請(qǐng)求還是具有很大操作性的，比如停止侵害這樣的訴訟請(qǐng)求就相對(duì)簡(jiǎn)單一些。有一項(xiàng)排污行為正在進(jìn)行，環(huán)保NGO可以起訴它，讓他們停止污染，切斷污染源，提起這樣一項(xiàng)公益訴訟的成本并不是很高，很多環(huán)保組織都可以做到。
但要涉及到損害賠償就會(huì)比較復(fù)雜，據(jù)葛楓透露，這也是他們于2011年立案的公益訴訟案件至今尚未結(jié)案的原因之一。“我們?cè)诠嬖V訟中加入了一項(xiàng)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，法院要求我們對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定，到底造成了多少損失?目前開(kāi)展這項(xiàng)工作還是有難題的：一是進(jìn)行環(huán)境損害鑒定的機(jī)構(gòu)非常少，有能力又有資質(zhì)的非常少;二是進(jìn)行環(huán)境損害簽訂的資金非常昂貴，要上百萬(wàn)。”
這似乎也意味著，提起環(huán)保公益訴訟這把利器并非任一家環(huán)保NGO皆可勝任，只有勇于擔(dān)當(dāng)、有能力者方可勝任。但在訴訟過(guò)程中所經(jīng)歷的磨難顯然并沒(méi)有嚇退這些環(huán)保斗士。
葛楓說(shuō)：“既然已成功立案，那我們就要堅(jiān)持下去，這個(gè)案子在某種程度上也是鍛煉了我們的團(tuán)隊(duì)，對(duì)我們而言更是一筆寶貴的經(jīng)驗(yàn)和財(cái)富，不會(huì)讓我們停止不前，相反會(huì)鼓舞我們前進(jìn)。”
葛楓同時(shí)還表示：“如果其他組織需要我們提供幫助，我們非常愿意。這么多年我們積累了一些經(jīng)驗(yàn)，和一些公益律師、環(huán)境法律學(xué)者、環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的專家建立了聯(lián)系，還有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，這些都可以給大家提供支持。總之希望新環(huán)保法中的這項(xiàng)制度能夠有效地執(zhí)行下去，如果不能執(zhí)行下去就是一條死法，只有有效地執(zhí)行下去才能活起來(lái)。”
困境及其出路
可以預(yù)計(jì)的是，面對(duì)上百萬(wàn)的環(huán)境損害鑒定資金，將來(lái)“撓頭”的不僅是自然之友一家，它也將成為眾多NGO提起環(huán)保公益訴訟的攔路虎。
葛楓坦言：“資金肯定是個(gè)難題，做司法鑒定、環(huán)境損害鑒定的話，需要一筆很大的資金，我們先要去籌集這筆錢，目前我們還沒(méi)有這樣一筆資金來(lái)支持這個(gè)鑒定。”
上百萬(wàn)資金尚且讓自然之友捉襟見(jiàn)肘，更不要提其他環(huán)保NGO。據(jù)經(jīng)常和各地環(huán)保組織打交道的葛楓透露，資金是地方環(huán)保組織面臨的多個(gè)困境之一。“地方環(huán)保組織不像大城市的環(huán)保組織，他們的資金來(lái)源比較少，人員也比較缺乏。”
葛楓表示，自然之友目前還沒(méi)有資格去籌款，他們資金一般來(lái)自于基金會(huì)對(duì)項(xiàng)目的支持。“我們和企業(yè)的合作不是很多，因?yàn)楹芏嗥髽I(yè)都要冠名權(quán)，我們一般不接受這樣的形式。目前也會(huì)和一些企業(yè)合作，但都比較小額，我們非常珍惜自然之友的品牌。”
其實(shí)，提起環(huán)保公益訴訟將遭遇資金困境的背后更多折射出的是環(huán)保NGO的生存困境。
雖然自然之友是否將具有環(huán)保公益訴訟的資格目前還不確定，但可以明確的是已經(jīng)有大量的草根NGO被新環(huán)保法拒之門外。統(tǒng)計(jì)顯示，符合公益訴訟主體資格的環(huán)保NGO僅占環(huán)保NGO總數(shù)的5%。
大量環(huán)保NGO處于灰色地帶，面對(duì)著合法身份的缺失，這是中國(guó)民間環(huán)保NGO尷尬的生存現(xiàn)狀。這與目前我國(guó)所實(shí)施的雙重管理制度有關(guān)：任何一個(gè)NGO要想在民政部門登記，必須先找到一家與它業(yè)務(wù)相連的政府部門來(lái)做它的業(yè)務(wù)主管單位，也就是通常所說(shuō)的掛靠單位。這項(xiàng)規(guī)定使得任何一家NGO的登記注冊(cè)過(guò)程都非常困難。
“因?yàn)槿魏我粋(gè)政府部門都沒(méi)有義務(wù)做NGO的業(yè)務(wù)主管單位，而要是成為NGO的主管單位，就要為此承擔(dān)相當(dāng)大的責(zé)任，所以誰(shuí)都不愿意。”有業(yè)內(nèi)人士曾如是說(shuō)。
知道這個(gè)過(guò)程的艱辛，很多民間環(huán)保NGO主動(dòng)選擇了放棄，而申請(qǐng)了工商執(zhí)照。合法身份的缺失又進(jìn)一步限制了他們的發(fā)展，比如對(duì)外聯(lián)系工作難、籌集資金難等等，就像進(jìn)入了惡性循環(huán)。
總的來(lái)看，接受媒體記者采訪的清華NGO研究所副所長(zhǎng)賈西津評(píng)價(jià)，目前中國(guó)草根NGO的組織大多較小，能力也不是很強(qiáng)，能在一些領(lǐng)域起到核心作用的組織很少。
環(huán)保NGO勢(shì)單力薄的主因不僅在于注冊(cè)制，還存在多種因素，比如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。
學(xué)者一般認(rèn)為國(guó)內(nèi)環(huán)保NGO存在兩種形式：一種是自上而下的環(huán)保NGO，他們大多具有政府背景，且有合法的法律地位;另一種則是自下而上的環(huán)保NGO，人們習(xí)慣將其稱之為草根NGO或民間環(huán)保NGO。前者多具有官辦性和民間性雙重屬性，工作人員有編制，享受著公務(wù)員的待遇，資金來(lái)源于政府財(cái)政。
在賈西津看來(lái)，這本身就是最大的不公平，就比如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府給某個(gè)企業(yè)政策和補(bǔ)貼，這個(gè)企業(yè)可能很容易賺錢，對(duì)單個(gè)組織自身而言，它們有政府的背書(shū)，在資源等方面具有天然競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但對(duì)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)卻是個(gè)破壞，這是比較負(fù)面的政策，對(duì)公益市場(chǎng)也一樣。
“借助財(cái)政和公共政策為某些組織背書(shū)不符合公益市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，破壞了整個(gè)公益市場(chǎng)的公平性。”賈西津接著說(shuō)，政府接下來(lái)就要破除這種特權(quán)政策，特別是通過(guò)行政途徑為NGO募款、通過(guò)行政手段來(lái)為某個(gè)NGO舉辦活動(dòng)等，這種行為必須要退出。
賈西津認(rèn)為，“NGO本來(lái)就應(yīng)該是民間自發(fā)發(fā)起組織的，是自下而上的。所謂的自上而下、官辦NGO只是中國(guó)的一個(gè)特色，是中國(guó)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)過(guò)渡組織形式。”但從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，這些NGO將不得不進(jìn)行轉(zhuǎn)型，逐步適應(yīng)公益市場(chǎng)，如果不能適應(yīng)，就應(yīng)該被淘汰，像國(guó)企改制一樣。
我國(guó)政府早在20世紀(jì)90年代初就提出了“政社分設(shè)”的思路和社團(tuán)“三自方針”，去年的十八屆三中全會(huì)再次提出政府要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理方式，把適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)交由社會(huì)組織承擔(dān)。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這勢(shì)必給民間環(huán)保NGO帶來(lái)前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
“社會(huì)自治是一個(gè)必然的趨勢(shì)，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家可以靠政府來(lái)履行全部的社會(huì)職責(zé)。”賈西津說(shuō)，這個(gè)說(shuō)不上信心不信心的問(wèn)題，如果不這樣走的話，那就不可能真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，更不可能轉(zhuǎn)型成功。
對(duì)于如何推動(dòng)民間環(huán)保NGO的發(fā)展，賈西津建議，關(guān)鍵是能否營(yíng)造一個(gè)公平的公益市場(chǎng)環(huán)境。最大的扶持是政府撤出公益市場(chǎng)。就像政府撤出經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)一樣，政府還要撤出公益，然后開(kāi)放結(jié)社和募款的資質(zhì)，讓市場(chǎng)具有更大的開(kāi)放性。
賈西津認(rèn)為，中國(guó)民間環(huán)保NGO要想擁有突破性的發(fā)展，一定是和政治制度、政府改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型這些大制度變化相關(guān)的，沒(méi)有這種大制度變化的話，其他都是一些積累性的變化。從趨勢(shì)來(lái)看，草根公益市場(chǎng)環(huán)境是逐漸開(kāi)放的，但目前這個(gè)步驟還是太緩慢。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
