風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與灰霾治理之道
當(dāng)前，灰霾污染對(duì)人類社會(huì)諸多顯現(xiàn)或潛在的危害，已令人“談霾色變”。不過(guò)，灰霾問(wèn)題之所以備受關(guān)注，不僅在于其社會(huì)危害的現(xiàn)實(shí)性，如對(duì)呼吸系統(tǒng)和心血管系統(tǒng)的直接傷害，對(duì)交通秩序的嚴(yán)重影響，更在于其風(fēng)險(xiǎn)后果的平等性，即不論男女老少、富貴貧賤，人人都有可能遭受灰霾的侵害，正所謂“灰霾面前，眾生平等”。這種凸顯風(fēng)險(xiǎn)分配民主化邏輯的社會(huì)形態(tài)，被德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克(Ulrich Beck)命名為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。
風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，意味著人類社會(huì)經(jīng)歷了一種根本性的結(jié)構(gòu)斷裂。過(guò)去，人類面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是源于自然界的“外部風(fēng)險(xiǎn)”，并在克服這種風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中創(chuàng)造了以科技理性為核心力量的工業(yè)文明。但現(xiàn)在，這種以克服“自然風(fēng)險(xiǎn)”為己任的文明形態(tài)，也內(nèi)生出了復(fù)雜多樣的“人為風(fēng)險(xiǎn)”。正如英國(guó)著名社會(huì)學(xué)家吉登斯在《失控的世界》一書中所感嘆的，“我們生活在這樣的一個(gè)社會(huì)里，危險(xiǎn)更多的來(lái)自于我們自己而不是外界。”由政治決策、技術(shù)應(yīng)用等因素引致的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的典型類型，具有鮮明的人為性、復(fù)合性、隱蔽性、平等性、跨界性和難控性等諸多特征。近年來(lái)，涉及大氣、土壤、水體等環(huán)境污染事件的頻繁發(fā)生，已讓我們都深切感受到現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的滲透力和破壞力。因此，在這樣的背景下，灰霾污染的治理就必須走上一條與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相適應(yīng)的軌道。
治理灰霾的思路固然多種多樣，但在筆者看來(lái)，以下三個(gè)方面的問(wèn)題尤其值得重視：
其一，灰霾污染既是“天災(zāi)”更是“人禍”，因此灰霾治理應(yīng)跳出簡(jiǎn)單的“技術(shù)化思維”？茖W(xué)研究雖然已經(jīng)表明，灰霾天氣的形成，深受空氣質(zhì)量、氣象狀況及地理環(huán)境等自然因素的影響。但如果回溯歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，灰霾的頻繁發(fā)生是人類社會(huì)自工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)之后才面臨的一大環(huán)境污染問(wèn)題，像被稱為“霧都”的倫敦和曾發(fā)生嚴(yán)重“光化學(xué)煙霧事件”的洛杉磯即是典型。而且，近年來(lái)隨著工業(yè)化和城市化步伐的不斷加快，中國(guó)的灰霾污染已逐漸由煤煙型、混合型向復(fù)合型轉(zhuǎn)化。因此，就性質(zhì)而言，灰霾污染既是“天災(zāi)”，更是“人禍”。既然是“人禍”，就會(huì)涉及社會(huì)、文化和政治等諸多非自然因素，其治理取向就應(yīng)跳出簡(jiǎn)單的“技術(shù)化思維”。“技術(shù)化思維”強(qiáng)調(diào)科學(xué)知識(shí)和專家系統(tǒng)的重要性，認(rèn)為依靠人類的“工具理性”就足以有效防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。這種思維的外化表征，已日益體現(xiàn)為對(duì)“量化”手段的依賴，將管理過(guò)程和績(jī)效評(píng)估簡(jiǎn)化為數(shù)據(jù)的分析和對(duì)比。毋庸置疑，這種思維方式在強(qiáng)調(diào)管理效率的工作領(lǐng)域有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。但如果將此思維泛化，推及到灰霾污染的整個(gè)治理過(guò)程中去，則往往陷入見(jiàn)物不見(jiàn)人的“量化”怪圈。對(duì)此，貝克就曾批評(píng)性地指出，有關(guān)空氣污染問(wèn)題仍舊完全或主要為自然科學(xué)的術(shù)語(yǔ)和方程式所引導(dǎo)，而“在完全由化學(xué)、生物和技術(shù)術(shù)語(yǔ)引導(dǎo)的對(duì)環(huán)境問(wèn)題的討論中存在著一種危險(xiǎn)，即不知不覺(jué)地把人僅僅歸結(jié)為一個(gè)有機(jī)物。”在現(xiàn)實(shí)中，這樣的問(wèn)題并不少見(jiàn)，并已暴露出各種弊端。例如，當(dāng)面對(duì)灰霾污染的強(qiáng)大輿論壓力時(shí)，許多城市只是習(xí)慣性地將治理重心放在PM2.5監(jiān)測(cè)設(shè)備的投入和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的公布上，或者放在污染物排放總量的分級(jí)配額控制上，而很少對(duì)政府的發(fā)展思路和政策措施進(jìn)行深刻反思，也很少關(guān)注治理結(jié)構(gòu)本身所存在的缺陷。所以，當(dāng)一些地方政府為自己在大氣環(huán)境治理取得“數(shù)字上的勝利”而沾沾自喜時(shí)，普通民眾卻在為灰霾天氣的不期而至而憂心忡忡。因此，在灰霾治理中，技術(shù)手段是必要的，但絕不是唯一和絕對(duì)的。就目前中國(guó)各城市的治理現(xiàn)狀來(lái)看，通過(guò)反思發(fā)展思路、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)以避免政府部門和專家系統(tǒng)“有組織的不負(fù)責(zé)任”，就顯得更為迫切和重要。
其二，風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在和主觀認(rèn)知的結(jié)合體，因此灰霾治理也要重視公眾的“風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知”問(wèn)題。楊雪冬等學(xué)者經(jīng)過(guò)研究，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是“個(gè)人和群體在未來(lái)遇到的傷害的可能性以及對(duì)這種可能性的判斷與認(rèn)知”，是客觀存在和主觀認(rèn)知的結(jié)合體。一方面，風(fēng)險(xiǎn)可以被看作是一種客觀存在的物質(zhì)特性，即風(fēng)險(xiǎn)后果在一定程度上具有可計(jì)算性和可補(bǔ)償性。例如，在保險(xiǎn)業(yè)領(lǐng)域，人們一般以危險(xiǎn)發(fā)生的概率與損失的乘積來(lái)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的大小。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的日益復(fù)雜化，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)已不斷超出人們的理性認(rèn)知范圍，并越來(lái)越體現(xiàn)為一種社會(huì)建構(gòu)的結(jié)果。例如，日本福島核泄漏事件發(fā)生后，基于對(duì)核輻射污染的恐慌，中國(guó)東部沿海多個(gè)城市出現(xiàn)了市民搶購(gòu)食鹽的風(fēng)潮。這種社會(huì)恐慌與其說(shuō)是核泄漏事件的社會(huì)危害，不如說(shuō)是人們出于對(duì)核輻射污染的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知而引發(fā)的社會(huì)后果，事先根本無(wú)法預(yù)料和計(jì)算。在灰霾治理過(guò)程中，也存在同樣的問(wèn)題。改革開放以來(lái)，隨著單位制的不斷消解，中國(guó)進(jìn)入了日趨個(gè)體化和陌生化的“后單位制時(shí)代”。不可否認(rèn)，個(gè)體化進(jìn)程在強(qiáng)化人們平等和自由信念的同時(shí)，也弱化了社會(huì)個(gè)體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，加劇了人們面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)情境而不知所措的生存性焦慮。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，灰霾污染所導(dǎo)致的恐懼感和不信任感極易在信息的快速傳播和擴(kuò)散中被建構(gòu)和放大，繼而引發(fā)更大范圍的社會(huì)恐慌。正如貝克所指出的，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)“在知識(shí)里可以被改變、夸大、轉(zhuǎn)化或者削減，并就此而言，它們是可以隨意被社會(huì)界定和建構(gòu)的。”隨著經(jīng)濟(jì)生活水平的不斷提高，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的期望值也在不斷提升，本體性安全就更顯得脆弱。因此，灰霾治理不僅需要驅(qū)除“空中之霾”，更需要驅(qū)除“心中之霾”。就政府而言，應(yīng)更加重視公眾對(duì)灰霾污染風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知情況的調(diào)查和研究，出臺(tái)符合公眾需求的空氣污染治理和風(fēng)險(xiǎn)管理措施。例如，通過(guò)整合廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等公共信息發(fā)布和互動(dòng)平臺(tái)，以風(fēng)險(xiǎn)信息溝通的公開性和及時(shí)性贏得輿論引導(dǎo)的主動(dòng)性和權(quán)威性。
其三，信任體系是有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)基礎(chǔ)，因此灰霾治理應(yīng)建構(gòu)合作化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)是不確定性，這就決定了基于信任的合作是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的必要策略。應(yīng)該說(shuō)，一個(gè)社會(huì)的信任體系是否穩(wěn)健，將直接關(guān)系到該社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。目前，中國(guó)頻繁肆虐的灰霾污染主要是一種區(qū)域性復(fù)合污染，而且其污染風(fēng)險(xiǎn)也常常經(jīng)由氣流的長(zhǎng)距離輸送而在異地顯現(xiàn)。因此，單靠某一部門或地區(qū)的力量，灰霾污染無(wú)疑是難以根治的。這就需要我們加強(qiáng)社會(huì)信任體系的建設(shè)，建構(gòu)合作化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。首先，需要在全社會(huì)培育一種“同呼吸，共命運(yùn)”的大共同體意識(shí)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，人人都“生活在文明的火山上”，當(dāng)面對(duì)共同的風(fēng)險(xiǎn)境遇時(shí)，彼此之間就容易建構(gòu)基于“我們”意識(shí)的共同體情感。因此，宣傳部門就應(yīng)該通過(guò)普及科學(xué)知識(shí)，推廣先進(jìn)做法，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，營(yíng)造出“灰霾治理，人人有責(zé)”的濃厚社會(huì)氛圍。其次，需要建構(gòu)政府主導(dǎo)的多元復(fù)合治理機(jī)制。這應(yīng)該是一個(gè)以灰霾治理議題為中心，以政府力量為主導(dǎo)，以多元力量為主體的合作共治機(jī)制，具有多方聯(lián)動(dòng)、平等協(xié)商、功能互補(bǔ)等優(yōu)點(diǎn)。例如，政府可通過(guò)積極搭建多元化的溝通互動(dòng)平臺(tái)，將政府部門、專家學(xué)者、社會(huì)組織、企業(yè)組織、普通民眾等多方力量整合起來(lái)，在灰霾污染緣由、灰霾治理策略等方面展開充分討論和交流，從而提高灰霾治理的科學(xué)性、民主性。最后，還需要建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。這一治理機(jī)制應(yīng)該包括兩個(gè)方面：一方面是城際大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。在各大城市之間組建城際空氣污染防治機(jī)構(gòu)，探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，包括重大項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)會(huì)商和通報(bào)機(jī)制、區(qū)域環(huán)境保護(hù)設(shè)施投入和信息數(shù)據(jù)的共享機(jī)制以及區(qū)域大氣污染預(yù)警應(yīng)急機(jī)制，等等。另一方面是市域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。在市域內(nèi)部的不同行政層級(jí)之間建構(gòu)起上下聯(lián)動(dòng)、互促互補(bǔ)、責(zé)任共擔(dān)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，并在組織建設(shè)、資金保障、信息共享、技術(shù)規(guī)范、人才交流等方面給予詳細(xì)規(guī)劃，從而有效整合市域內(nèi)的灰霾治理力量。
總而言之，我們深入了解風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，是為了更好地應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而為了更好地防范灰霾污染風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該制定出與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相適應(yīng)的治理策略。如今，城鎮(zhèn)化已成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大發(fā)展戰(zhàn)略。這既潛藏著一些地方政府在“唯GDP績(jī)效觀”和“土地財(cái)政”的支配下進(jìn)行大拆大建、盲目造城的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也蘊(yùn)含著通過(guò)塑造社會(huì)共識(shí)、凝聚各方力量，走出一條中國(guó)特色的現(xiàn)代化發(fā)展道路的契機(jī)。因此，我們應(yīng)該緊緊抓住這一歷史機(jī)遇，將灰霾治理問(wèn)題納入城鎮(zhèn)化發(fā)展的整個(gè)戰(zhàn)略部署中去，形成低碳環(huán)保、協(xié)調(diào)有序的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新格局，以促進(jìn)中國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量 “U”型拐點(diǎn)的早日到來(lái)。
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