風(fēng)景區(qū)與保護(hù)區(qū)之間的折衷方案
云南省自1996年起，率先開(kāi)展了國(guó)家公園保護(hù)地模式的研究和實(shí)踐。尤其是迪慶藏族自治州香格里拉（以下簡(jiǎn)稱“迪慶州”）普達(dá)措國(guó)家公園的試點(diǎn)工作，為我國(guó)處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問(wèn)題提供了方向性的借鑒。
□更新保護(hù)觀念
■探索發(fā)展新路
盡管云南是我國(guó)大陸最早啟動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)的省份，但國(guó)家公園這一全新理念的引入并得到廣泛認(rèn)同卻有著極不尋常的歷程。
云南省林業(yè)科學(xué)院院長(zhǎng)楊宇明說(shuō)，在我國(guó)建立國(guó)家公園，首要的任務(wù)之一是必須更新固有的保護(hù)觀念。
從內(nèi)涵上講，國(guó)家公園由政府主導(dǎo)，是一個(gè)能以較小面積為公眾提供欣賞自然景觀和歷史文化，具有較好經(jīng)濟(jì)效益、繁榮地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科學(xué)研究和國(guó)民環(huán)境教育的區(qū)域，并使大面積自然環(huán)境和生物多樣性得到有效保護(hù)，達(dá)到人與自然和諧和可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。
我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)是指對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。
國(guó)家公園經(jīng)過(guò)140多年的實(shí)踐，作為自然保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的典范，受到世界各國(guó)推崇，成為國(guó)際主流的保護(hù)地模式。我國(guó)的自然保護(hù)體系以自然保護(hù)區(qū)為主，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源做出了巨大貢獻(xiàn)。而我國(guó)推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)，必然對(duì)目前我國(guó)主流的自然保護(hù)區(qū)這一保護(hù)地模式有著不小的沖擊，可能遇到各種阻力。
楊宇明說(shuō)，在云南現(xiàn)有的45個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)中，自己主持參與建立的就有24個(gè)，對(duì)自然保護(hù)區(qū)有著極其深厚的感情。盡管如此，還是要立足實(shí)際全力推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)。這項(xiàng)工作能彌補(bǔ)自然保護(hù)區(qū)日益凸顯的短板和不足，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)“雙贏”的效果，將加快我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作與國(guó)際接軌的進(jìn)程。
以迪慶州普達(dá)措國(guó)家公園內(nèi)的碧塔海為例。楊宇明認(rèn)為，保護(hù)碧塔海已刻不容緩，必須盡快提升保護(hù)級(jí)別。如果上升到國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，碧塔海將成為核心保護(hù)區(qū)，當(dāng)?shù)乜繝狂R載客往返碧塔海維持生計(jì)的大量群眾生活將受到極大影響；如果不加大保護(hù)力度，近2000匹馬長(zhǎng)年累月活動(dòng)在碧塔海周圍，不僅將草甸、花甸踐踏得面目全非，馬糞、馬尿進(jìn)入水體，對(duì)碧塔海生態(tài)環(huán)境又是破壞性的污染。尋找一條既能保護(hù)環(huán)境、又能推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的路子，成為迪慶州委、州政府的當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)過(guò)反復(fù)權(quán)衡比較，迪慶州決定探索建設(shè)普達(dá)措國(guó)家公園的新途徑。
2004年，云南省開(kāi)始了對(duì)國(guó)家公園建設(shè)理念和管理模式在云南的可行性和前景的專門研究。2006年8月，普達(dá)措國(guó)家公園開(kāi)始試運(yùn)營(yíng)。2011年6月，云南省政府正式批準(zhǔn)普達(dá)措國(guó)家公園的冠名。
□推進(jìn)整體保護(hù)
■實(shí)現(xiàn)和諧共生
據(jù)了解，云南省國(guó)家公園管理辦公室于2009年出臺(tái)了《國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》，普達(dá)措國(guó)家公園管理局完成了普達(dá)措國(guó)家公園總體規(guī)劃，2010年11月4日由云南省政府同意批準(zhǔn)實(shí)施。
云南碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理所所長(zhǎng)、普達(dá)措國(guó)家公園副總經(jīng)理松衛(wèi)紅說(shuō)：“普達(dá)措國(guó)家公園的保護(hù)管理不同于傳統(tǒng)的林業(yè)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)。”
國(guó)家公園的保護(hù)重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)一草一木、花甸、草甸、濕地、湖泊、原始森林、生物多樣性、獨(dú)特的民族文化和民族村落的整體保護(hù)。傳統(tǒng)林業(yè)保護(hù)只體現(xiàn)了單一的自然植被的保護(hù)。
在多年的探索式建設(shè)工作中，普達(dá)措國(guó)家公園逐漸形成了地方政府、保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、旅游經(jīng)營(yíng)企業(yè)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民多方利益共享機(jī)制。
普達(dá)措國(guó)家公園管理局以“把國(guó)家公園規(guī)劃好、生態(tài)環(huán)境保護(hù)好、公園社區(qū)共同發(fā)展好、對(duì)公園企業(yè)服務(wù)好”的理念，教育引導(dǎo)公園社區(qū)群眾自覺(jué)像愛(ài)護(hù)自己的眼睛一樣愛(ài)護(hù)普達(dá)措公園的一草一木。為管理局開(kāi)展公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)巡護(hù)、監(jiān)測(cè)兩個(gè)湖泊水質(zhì)、查處違規(guī)游船、加強(qiáng)公園周邊探礦點(diǎn)監(jiān)管等，奠定了良好的基礎(chǔ)。
普達(dá)措國(guó)家公園社區(qū)群眾涉及兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、23個(gè)村民小組，共821戶3794人。為協(xié)調(diào)企業(yè)、集體、居民個(gè)人三者之間利益關(guān)系，妥善處理矛盾糾紛，普達(dá)措國(guó)家公園管理局?jǐn)M定了《普達(dá)措國(guó)家公園旅游反哺社區(qū)實(shí)施方案》，成立以迪慶州副州長(zhǎng)為組長(zhǎng)的社區(qū)利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)工作組，根據(jù)反哺政策與821戶村民簽訂了利益補(bǔ)償合同。
實(shí)施反哺政策5年來(lái)，迪慶州政府給公園社區(qū)共兌現(xiàn)各種利益補(bǔ)償金2500多萬(wàn)元，公園社區(qū)人均收入從普達(dá)措國(guó)家公園建設(shè)前2005年的1287元增加到現(xiàn)在的3189元。政府共投入公園社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2.6億元，還解決了社區(qū)87人的就業(yè)問(wèn)題，當(dāng)?shù)卦?jīng)的牽馬人變成了公園環(huán)保車駕駛員，有的成為了導(dǎo)游或清潔工。
據(jù)了解，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)村民的積極參與下，普達(dá)措國(guó)家公園保護(hù)力度不斷加大，不僅有效遏制了社區(qū)村民生產(chǎn)生活對(duì)環(huán)境的影響，一些曾經(jīng)遭到嚴(yán)重破壞的草甸、花甸植被也逐漸恢復(fù)了本來(lái)面目。
在普達(dá)措國(guó)家公園里，除在蜀都湖畔長(zhǎng)達(dá)3公里的棧道步行外，其余66公里全是乘坐環(huán)保大巴車前行。整個(gè)景區(qū)生態(tài)環(huán)境十分優(yōu)美，各種植被保存非常完好，碧塔海、蜀都湖兩個(gè)濕地都沒(méi)有多少人為影響的痕跡。
自2006年開(kāi)展高端生態(tài)旅游以來(lái)，截至2013年，普達(dá)措國(guó)家公園共接待游客615.6萬(wàn)人（次），實(shí)現(xiàn)旅游總收入10.2億元。
記者在普達(dá)措和梅里雪山等國(guó)家公園采訪時(shí)了解到，在自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境十分脆弱的情況下，加強(qiáng)國(guó)家公園周邊和公園內(nèi)的重點(diǎn)敏感部位的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，是一項(xiàng)重要的長(zhǎng)期任務(wù)。在現(xiàn)有條件下，缺乏足夠的資金投入作保障，是國(guó)家公園建設(shè)面臨的一大難題。
專家建議
確立法律地位改變多頭管理
2008年6月，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南作為全國(guó)唯一的國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。截至2013年，云南省已建立了迪慶普達(dá)措和梅里雪山、麗江老君山、西雙版納熱帶雨林、普洱太陽(yáng)河、保山高黎貢山、臨滄南滾河、紅河大圍山共8個(gè)國(guó)家公園。國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)已成為云南省生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)標(biāo)志性成果。
盡管如此，由于是摸著石頭過(guò)河，云南在國(guó)家公園建設(shè)中還是存在不少困難和問(wèn)題。
如今，云南的國(guó)家公園管理體制沒(méi)有完全理順，多頭管理，管理與經(jīng)營(yíng)脫節(jié)、保護(hù)與利用分離等與建設(shè)國(guó)家公園初衷相違背的現(xiàn)象偶有發(fā)生。由于沒(méi)有相關(guān)法律支撐，有的國(guó)家公園試點(diǎn)推進(jìn)緩慢。直到現(xiàn)在，責(zé)任主體不明確依然是最大的障礙。
如何解決當(dāng)前國(guó)家公園建設(shè)中存在的主要問(wèn)題，十分考驗(yàn)各地政府的智慧和能力。對(duì)此，云南省林業(yè)科學(xué)院院長(zhǎng)楊宇明從以下幾個(gè)方面提出了自己的建議。
一是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)不應(yīng)納入國(guó)家公園。當(dāng)前，有的地方把國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建成國(guó)家公園，降低了保護(hù)級(jí)別和保護(hù)地位，對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)加強(qiáng)管理不利。建設(shè)國(guó)家公園必須尋找發(fā)展與保護(hù)的平衡點(diǎn)，只能是把有保護(hù)價(jià)值、老百姓貧困的非保護(hù)地納入保護(hù)范疇，達(dá)到既不影響居民生活水平，又實(shí)現(xiàn)保護(hù)的目的。
二是要通過(guò)立法確立國(guó)家公園的法律地位，明確管理主體。應(yīng)該把國(guó)家公園與自然保護(hù)區(qū)平行，不能混在一起。兩者之間不對(duì)立、不疊加。
三是國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待于進(jìn)一步完善。如國(guó)家公園內(nèi)的功能區(qū)如何劃分，不能一刀切，必須因地制宜。
四是國(guó)家公園是國(guó)家財(cái)富，代表國(guó)家和人民利益，應(yīng)當(dāng)全民共建共享。必須由政府主導(dǎo)、特許經(jīng)營(yíng)、經(jīng)管分離、社區(qū)參與，確保國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展。
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