創(chuàng)新體制機(jī)制 深化環(huán)境保護(hù)“十三五”改革
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心、美國環(huán)保協(xié)會日前在北京共同舉辦了中美環(huán)境智庫政策對話會。會議以中國環(huán)境保護(hù)“十三五”改革思路為主題，就中國環(huán)境保護(hù)面臨的重大挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)、當(dāng)前政策制定和執(zhí)行中存在的問題以及中國向環(huán)境污染宣戰(zhàn)的行動和措施等議題進(jìn)行了深入討論。本版今日特摘登部分與會代表的精彩發(fā)言，以饗讀者。
重在轉(zhuǎn)變消費(fèi)習(xí)慣
中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會理事長王玉慶
當(dāng)前環(huán)保形勢總的來說，可以歸納為環(huán)境污染基本得到控制，有些污染物在減少，個(gè)別污染物在增加，大部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善，少數(shù)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量在惡化？傮w趨勢向好，目前正處于相持階段，如果處理不好也可能開倒車。如果環(huán)保力度加大、工作到位，環(huán)境質(zhì)量會逐漸改善。當(dāng)前的環(huán)境政策總體來講效率不高。
從環(huán)境治理的角度來看，主要有3方面：一是市場，二是政府，三是社會公眾。其中，社會公眾包括社會組織和媒體。
市場方面。要使市場機(jī)制發(fā)揮作用，需要選擇一個(gè)突破口，我覺得現(xiàn)在關(guān)鍵是要完善鼓勵和激勵機(jī)制。全國人大的統(tǒng)計(jì)表明，近3年中央財(cái)政對環(huán)保的投入連續(xù)3年增加13%，應(yīng)該說，增幅很高。但這3年財(cái)政收入增長均超過了13%，所以環(huán)保投入占比并非增加而是在下降。政府應(yīng)該加大環(huán)境投入。政府可以制定一些補(bǔ)助、激勵政策。使市場機(jī)制發(fā)揮作用的重要突破口，是讓企業(yè)覺得治理污染有利可圖。同時(shí)政府也可以建立環(huán)；穑缒懿荒苣贸鐾恋爻鲎尳鸬10%用于土壤污染治理？
政府方面。政府還有許多需要改進(jìn)的地方。我想重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)考核評價(jià)制度改革。政府考核評價(jià)改革應(yīng)進(jìn)一步深化。環(huán)？己说慕Y(jié)果一定要公開，真正把各省、各城市環(huán)境目標(biāo)完成情況通過媒體向社會公開。同時(shí)，政府要在監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)兩個(gè)方面有所突破。因?yàn)，?zhǔn)確的數(shù)據(jù)是管理決策的依據(jù)，而且這方面存在很大的短板。
社會治理方面。要發(fā)揮公眾力量，解決兩方面問題。一是信息公開。信息公開不是簡單的事，信息收集要建立龐大的信息系統(tǒng)，需要大量人力、物力、財(cái)力投入。二是第三方組織的培育。社會組織的發(fā)育需要一個(gè)過程。政府應(yīng)該拿出一些資金來，采取購買的形式讓這些社會組織在活動中間得以成長起來，發(fā)育起來。
解決中國環(huán)境問題的關(guān)鍵不在于政府和企業(yè)。隨著形勢發(fā)展，政府肯定會加大治理力度，企業(yè)也會升級改造，污染物的排放會越來越少。解決中國環(huán)境問題的關(guān)鍵，在于中國百姓的價(jià)值觀念、生活方式。很多環(huán)境問題與公眾消費(fèi)習(xí)慣密切相關(guān)。這不是環(huán)保部門能夠解決的問題。
實(shí)施整體優(yōu)化環(huán)保戰(zhàn)略
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光
正如狄更斯所說，我們這個(gè)時(shí)代是最好的時(shí)代，也是最壞的時(shí)代。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》即將實(shí)施，最高人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，各方面的工作都在大幅度推進(jìn)，這是中國環(huán)境保護(hù)歷史上力度最大、范圍最廣的時(shí)期。我們說它是最好的時(shí)代并不為過。但這又是最壞的時(shí)代，我們當(dāng)前存在的很多生態(tài)環(huán)境問題給未來發(fā)展帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)，包括生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、人群健康風(fēng)險(xiǎn)、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域平衡風(fēng)險(xiǎn)、國際影響風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境問題帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)。
未來影響生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有正反兩個(gè)因素。
有利因素包括：一是中央出臺的全面深化改革的決定，展示了空前的建設(shè)生態(tài)文明的意愿。二是新的干部考核評價(jià)體系已經(jīng)開始發(fā)揮作用。目前正在推進(jìn)的京津冀和周邊地區(qū)空氣污染防治工作中，也出臺了大氣污染防治的目標(biāo)體系，這一體系將會成為引導(dǎo)京津冀地區(qū)大氣污染防治的重要政策。
同時(shí)也存在很多不利于我們克服環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的因素。一是生態(tài)環(huán)境的回旋余地大大降低，如沿江沿河布局了大量的工業(yè)產(chǎn)能，經(jīng)濟(jì)活動只能進(jìn)一步向生態(tài)脆弱的腹地和邊疆來擴(kuò)展，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)迅速上升。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的結(jié)構(gòu)性壓力還會持續(xù)。所謂結(jié)構(gòu)性壓力就是我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)因素對環(huán)境造成的影響很難在短時(shí)間內(nèi)迅速改變。三是國家環(huán)境治理體系和能力差距較大。我們現(xiàn)在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的能力還較低，比如，執(zhí)法體系、科研支撐能力、環(huán)保投入等生態(tài)環(huán)保的治理體系仍然偏弱。
在此基礎(chǔ)上，我們建議實(shí)施整體優(yōu)化的環(huán)保戰(zhàn)略。所謂整體優(yōu)化，就是要從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多方面全面改進(jìn)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)減輕風(fēng)險(xiǎn)、改善環(huán)境的目標(biāo)。
具體而言，有以下工作要做。第一，要發(fā)揮我國特有的政治優(yōu)勢，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)政策領(lǐng)導(dǎo)力。目前，生態(tài)環(huán)保體制改革尚未啟動，人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議在生態(tài)環(huán)保方面的功能還較弱，不足以平衡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的壓力。第二，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要實(shí)行環(huán)境優(yōu)先的方針。用環(huán)保優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施從嚴(yán)從簡的環(huán)保政策，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)先發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等，把環(huán)保作為公共財(cái)政的優(yōu)先支出領(lǐng)域。第三，在社會領(lǐng)域要提升社會力量的作用。要擴(kuò)展和保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。隨著新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》開始實(shí)施，我們可以預(yù)見社會參與生態(tài)環(huán)保方面的社會活動將會呈現(xiàn)新景象。第四，在文化領(lǐng)域要對天人合一的優(yōu)秀文化進(jìn)行傳播，提升全社會的生態(tài)環(huán)境意識和參與能力，發(fā)揮道德文化建設(shè)作用。
中國的奮斗就是全人類的奮斗。中國現(xiàn)在面臨的挑戰(zhàn)實(shí)際上也是全人類面臨的挑戰(zhàn)。我們要學(xué)習(xí)借鑒全人類的經(jīng)驗(yàn)來推動生態(tài)環(huán)保和生態(tài)文明建設(shè)。如果把中國的生態(tài)環(huán)境問題在發(fā)展過程中解決好了，走上了綠色發(fā)展和生態(tài)文明的道路，無疑是對世界的一個(gè)重要貢獻(xiàn)，可以為全球長期可持續(xù)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和支持。
推進(jìn)治理體系和能力現(xiàn)代化
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所所長高世楫
黨的十八屆三中全會提出要完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我認(rèn)為，這是我們制定“十三五”環(huán)境領(lǐng)域改革相關(guān)計(jì)劃的綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性文件，也是未來10年~15年環(huán)境制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。
我們要將黨的十八屆三中全會有關(guān)國家治理體系、治理能力建設(shè)的相關(guān)表述消化吸收，逐步落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)改革目標(biāo)。我們期待未來十年，在環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)方面有比較大的進(jìn)展。
環(huán)境立法方面。今年《環(huán)境保護(hù)法》的修改，讓我們看到了依法推進(jìn)環(huán)境治理的希望。當(dāng)前，有法不依的現(xiàn)象仍十分普遍。我們接下來要考慮，怎樣使法律執(zhí)行到位。
過去出臺的很多法律實(shí)用性、可塑性不強(qiáng)。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)層一直強(qiáng)調(diào)要依法推進(jìn)改革。在建立法治國家、法治社會的大環(huán)境下，我們要提高立法的質(zhì)量。
政府監(jiān)管方面。一些專家提到要更多用市場化手段推進(jìn)環(huán)境治理，但是，環(huán)境污染防治是為了解決生產(chǎn)生活活動的外部不經(jīng)濟(jì)性問題，針對經(jīng)典的市場失靈，要求第三方干預(yù)、政府監(jiān)管的過程。發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)際上首先是要有法制，其次是監(jiān)管機(jī)構(gòu)要盡職盡責(zé)履行監(jiān)管職能。我覺得，未來5年~10年，環(huán)境監(jiān)管體系的完善、監(jiān)管能力的建設(shè)應(yīng)該成為環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)。
當(dāng)然，環(huán)境體系的建設(shè)也涉及環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織體系的完善，如監(jiān)管職能在不同部門之間、在不同層級的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間有效配置，我覺得這也將成為“十三五”期間環(huán)境保護(hù)改革的重要方面。
環(huán)境監(jiān)管技術(shù)方面。信息化或者信息通信技術(shù)帶來的革命性影響，現(xiàn)在在各領(lǐng)域逐步顯現(xiàn)出來。新技術(shù)的運(yùn)用將成為環(huán)保能力建設(shè)的重點(diǎn)。比如，分布式能源的推廣能夠提高能源使用的效率，降低污染物的排放。
監(jiān)管組織能力方面。監(jiān)管組織能力包括立法怎么快速、及時(shí)響應(yīng)環(huán)境執(zhí)法過程中的需求、組織體系的建設(shè)如何反映我國的機(jī)構(gòu)改革等。不是說我們有了一本完善的關(guān)于環(huán)境監(jiān)管的手冊就萬事俱備了，環(huán)境監(jiān)管組織能力要在實(shí)踐當(dāng)中逐步提高。
關(guān)鍵是體制創(chuàng)新和制度保障
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任原慶丹
國務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年政府工作報(bào)告中提出，要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，向污染宣戰(zhàn)。
宣戰(zhàn)是形象的提法，按李克強(qiáng)總理的表述，向污染宣戰(zhàn)是政府為主體，代表全社會向污染宣戰(zhàn)，向我們自身粗放的生產(chǎn)生活方式宣戰(zhàn)。宣戰(zhàn)的直接對象就是粗放的生產(chǎn)和生活方式。
粗放的消費(fèi)方式是過去環(huán)境政策的空白點(diǎn)，環(huán)境監(jiān)管對象以企業(yè)為主。而利益終端在消費(fèi)者，不解決消費(fèi)末端的問題，很多問題都解決不了。
我們提出向污染宣戰(zhàn)，有什么優(yōu)勢、劣勢？會不會重蹈覆轍？我做一簡要分析。
優(yōu)勢方面，我們有制度優(yōu)勢，可以集中力量辦大事，我們有40年的經(jīng)驗(yàn)積累，環(huán)境法律基本制度已較為完善等。劣勢方面，一是底數(shù)不明，二是孤軍奮戰(zhàn)。
我們有哪些機(jī)會？我覺得，第一，我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期。要利用環(huán)保手段，通過提高排放標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。第二，國家提出治理要現(xiàn)代化，要發(fā)揮市場配置資源決定作用。這都為向污染宣戰(zhàn)提供了機(jī)會。
威脅方面。我重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是我國有些企業(yè)的環(huán)境成本占企業(yè)成本的20%以上，在市場競爭激烈情況下，面臨兩難選擇。二是可能發(fā)生污染源轉(zhuǎn)移問題。例如，江蘇在太湖向污染宣戰(zhàn)，一些企業(yè)轉(zhuǎn)移到周邊經(jīng)濟(jì)落后省份。
向污染宣戰(zhàn)一定要處理好打持久戰(zhàn)與攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)系。向污染宣戰(zhàn)肯定是持久戰(zhàn)，要淡定；同時(shí)，向污染宣戰(zhàn)必須是攻堅(jiān)戰(zhàn)，要在重大的問題上有所突破。
打贏污染戰(zhàn)役的關(guān)鍵是體制創(chuàng)新和制度保障，要以制度為武器，而不是依靠有多少人、多少力量參與。
向污染宣戰(zhàn)，這一定是一場人民戰(zhàn)爭。要讓污染企業(yè)陷入人民戰(zhàn)爭的汪洋大海，是一個(gè)基本的策略。10萬名環(huán)境監(jiān)察人員根本監(jiān)管不了所有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的監(jiān)督必須依靠社會力量。
關(guān)于制度和創(chuàng)新的建議，我想說3個(gè)方面。一是依靠法治。這是最有力的戰(zhàn)斗武器。要建立責(zé)、權(quán)、利明晰的環(huán)境管理制度。目前，環(huán)保部門的責(zé)、權(quán)、利仍十分模糊。
二是發(fā)揮市場作用。企業(yè)環(huán)境成本必須要反映到價(jià)格中，合理的環(huán)境代價(jià)要消費(fèi)者承擔(dān)，這套制度沒有市場機(jī)制不起作用。而環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)制度是發(fā)揮市場機(jī)制的根本，但我國環(huán)境產(chǎn)權(quán)尚未明確。
環(huán)境治理方面。執(zhí)政黨、各級人大、政府、企業(yè)、公眾應(yīng)共同參與、良性互動，形成保護(hù)環(huán)境的制約、督促聯(lián)合機(jī)制。要形成這一機(jī)制，賦予公民環(huán)境權(quán)是根本，強(qiáng)大的環(huán)境司法是保障，公正透明的環(huán)境行政執(zhí)法是基礎(chǔ)，環(huán)境公益訴訟是突破口。當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟仍面臨很多問題，誰來訴訟、范圍有多大、政府是不是也可以成為被告等，都尚未明確。完善環(huán)境公益訴訟仍然需要一個(gè)有序的過程。
不斷完善污染排放清單
美國環(huán)保協(xié)會副總裁杜丹德
流行病學(xué)研究表明，環(huán)境污染與人體健康有一定的正向關(guān)聯(lián)關(guān)系，這已成為一些國家制定空氣質(zhì)量目標(biāo)的支撐。我認(rèn)為，應(yīng)該把人體健康和環(huán)境質(zhì)量之間關(guān)系的研究視作一種基礎(chǔ)性工作。
針對環(huán)境污染要制定相關(guān)的排放清單，建立清單后，要不斷改進(jìn)。清單要針對所有的環(huán)境污染載體。在此基礎(chǔ)上，要建立強(qiáng)制報(bào)告制度，讓企業(yè)把排放信息報(bào)告給政府。如果沒有污染排放信息，我們就不太清楚污染源排放情況，制定政策也無從下手。
十八屆三中全會專門提到要充分發(fā)揮市場的作用。我們要充分利用市場機(jī)制，讓企業(yè)參與環(huán)保，讓企業(yè)對其行為真正負(fù)起責(zé)任來。
控制溫室氣體排放要把握3點(diǎn)，即加強(qiáng)監(jiān)測、完善報(bào)告制、堅(jiān)持核證核查。只有這樣，我們才能確保數(shù)據(jù)的可信度。為保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，相關(guān)數(shù)據(jù)要充分公開。碳排放控制，實(shí)際上也與執(zhí)法密切相關(guān)。很多人認(rèn)為碳排放與常規(guī)污染不同，環(huán)境保護(hù)部門沒有必要參與過多。我認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)部門有很多的資源和技術(shù)能力，是唯一的可以在碳減排領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的部門。能源效率不僅僅是能源問題，能源效率與污染問題、環(huán)境問題也密切相關(guān)，環(huán)境保護(hù)部門在這一領(lǐng)域也要密切參與進(jìn)來。
要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型、推動綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，單制定一個(gè)計(jì)劃或者發(fā)布一個(gè)導(dǎo)則是不可能實(shí)現(xiàn)的，我們一定要全方位思考，最關(guān)鍵的一點(diǎn)是要把污染的外部性內(nèi)部化，企業(yè)要承擔(dān)相應(yīng)的污染責(zé)任。
實(shí)現(xiàn)自下而上與自上而下相結(jié)合
美國環(huán)保協(xié)會中國項(xiàng)目主任張建宇
中國已經(jīng)開展的碳交易市場有7個(gè)。最新數(shù)據(jù)表明，截至目前，7個(gè)碳交易市場總額達(dá)到4億人民幣，2/3是市場行為，1/3是政府行為。這是很了不起的成就。
將碳交易與之前的二氧化硫交易相對比，我有幾點(diǎn)體會。第一，信息公開是推動碳交易市場不斷完善的重要力量。
第二，需要引入第三方機(jī)制。目前，很多地方企業(yè)的碳排放量、工業(yè)增加值等數(shù)據(jù)都是經(jīng)過認(rèn)證的第三方機(jī)構(gòu)出具的。第三方機(jī)構(gòu)在幫助核查和監(jiān)督方面發(fā)揮的作用很大。
第三，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》加大了環(huán)境違法處罰力度，對碳交易有一定的推動作用。北京對環(huán)境違法行為的處罰力度非常大，根據(jù)違約額度不同處罰3~5倍，而且沒有上限。對處罰上限予以突破，是一種巨大的進(jìn)步。
中國對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識已經(jīng)達(dá)到了極高的高度。環(huán)境保護(hù)工作多是自上而下推動，以政府為主導(dǎo)。有關(guān)部門可以在“十三五”過程中考慮一下，實(shí)現(xiàn)自下而上與自上而下相結(jié)合。事實(shí)證明，只靠自上而下是不夠的，我們可以考慮在中間找到某個(gè)點(diǎn)，來解決這個(gè)問題。這種思路對整個(gè)規(guī)劃、資金配置等一系列安排都會產(chǎn)生影響。
精細(xì)化管理才能保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
世界資源研究所中國區(qū)首席代表李來來
最近我們和交通部、北京市交通委、中國發(fā)展研究基金會做了幾個(gè)項(xiàng)目，我們對歐盟在環(huán)境、綜合交通服務(wù)上的工作做了一些研究。
我們發(fā)現(xiàn)，歐洲很多國家，如英國、德國，做規(guī)劃都非常嚴(yán)謹(jǐn)。歐洲2050年白皮書要通過歐盟議會、歐盟理事會等走法律程序。規(guī)劃制定后不可更改，如果需要更改，要重新走一遍法律程序，因?yàn)樗蔷哂蟹尚ЯΦ摹?/p>
規(guī)劃不單要有一個(gè)最終目標(biāo)，而且要有階段性的目標(biāo)。歐洲的交通規(guī)劃不僅只有目標(biāo)，而且有整個(gè)交通的布局，規(guī)定什么時(shí)間執(zhí)行到什么程度。
相比之下，中國還有很大差距。規(guī)劃在實(shí)施過程中有一個(gè)精細(xì)管理的問題。歐洲精細(xì)化管理值得學(xué)習(xí)。在精細(xì)化管理方面，美國也有這樣的經(jīng)驗(yàn)。美國長期規(guī)劃一直設(shè)計(jì)到具體地區(qū)的具體部門，明確這個(gè)部門在長期規(guī)劃當(dāng)中要完成什么樣的任務(wù)，有多少人負(fù)責(zé)這個(gè)事情，有多少國家預(yù)算來保證任務(wù)的執(zhí)行和完成。我們做低碳城市發(fā)展規(guī)劃研究時(shí)，在中國的一個(gè)地級示范市看到，這里也有規(guī)劃，也有低碳交通室，但這個(gè)室只有一個(gè)人，這個(gè)人根本不知道低碳交通是怎么回事，并且沒有具體任務(wù)、具體預(yù)算和目標(biāo)。
精細(xì)化管理包括分解子目標(biāo)、推動執(zhí)行、保證行動發(fā)生的一些保障因素等，如人員投入、資金投入。如果這些沒有明確，那么規(guī)劃就仍然停留在紙上。
環(huán)境保護(hù)的變革并不是依據(jù)一張規(guī)劃的紙就能實(shí)現(xiàn)的，要落實(shí)到行動上。精細(xì)化管理是保障環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素。
很多國家很重視精細(xì)化管理過程，因?yàn)樗峭ㄟ^過程和程序的公正和完善去保證結(jié)果的完善。如果在管理過程中有很多缺失，目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。
構(gòu)建公眾、企業(yè)和政府的對話機(jī)制
自然資源保護(hù)協(xié)會中國環(huán)境法項(xiàng)目主任王彥
長期從事環(huán)境法和環(huán)境信息公開方面的工作，我個(gè)人有一些體會；仡欀袊w制、立法、市場的發(fā)展，尤其是在構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的基本框架、環(huán)境法的體制方面，可以自豪地說我們走在了世界前列。即使是在美國，公民訴訟在推動清潔水法、清潔空氣法出臺方面走了一段很長的路。中國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境訴訟的規(guī)定是世界一流的，并不比美國、歐洲的差。
前幾天，最高人民法院設(shè)立了資源環(huán)境審判庭，審判體制也是最高級的。這些年來，不但最高法院設(shè)立了專門審判機(jī)構(gòu)，各地法院也在創(chuàng)新。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，在全國有134個(gè)不同類別、不同級別的環(huán)保法庭，而且有各式各樣的創(chuàng)新，包括設(shè)立巡回法庭，三合一、四合一審判等。我們把世界各國先進(jìn)的東西都借鑒過來，應(yīng)該說這方面不落后。
但實(shí)際上，公眾對現(xiàn)狀還是很不滿意。我覺得在環(huán)保組織的發(fā)展和公眾的參與方面還有空間可以完善。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》把環(huán)境公益訴訟的權(quán)益給了環(huán)保組織和有關(guān)社會團(tuán)體以后，一個(gè)核心問題就是我們?nèi)绾蝸硪龑?dǎo)公眾有序參與。關(guān)于公眾參與和環(huán)保組織的發(fā)展，這是在建設(shè)高效和透明政府，在建設(shè)民主法制過程中不可回避的一個(gè)問題。
我認(rèn)為，規(guī)劃過程中，要把環(huán)保組織的發(fā)展和引導(dǎo)公眾有效參與，尤其是構(gòu)建公眾、企業(yè)和政府之間有效的對話機(jī)制、協(xié)同機(jī)制，寫入下一個(gè)五年計(jì)劃當(dāng)中。
環(huán)境相關(guān)政策應(yīng)實(shí)現(xiàn)整合
能源基金會中國環(huán)境管理項(xiàng)目主任趙立建
總體看來，由于能源消耗在增長，污染物排放量也在增長，雖然二氧化硫排放量下降出現(xiàn)拐點(diǎn)，但其他的污染物還在增加。我認(rèn)為未來一段時(shí)期，能源消耗量還要增加，因?yàn)橹袊墓I(yè)化、城鎮(zhèn)化過程尚未完成。
要在環(huán)境質(zhì)量上出現(xiàn)拐點(diǎn)，我認(rèn)為，一方面，要加強(qiáng)末端治理，另一方面，要調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。
我們要反思一下目前的考核制度，特別是行政考核，有可能由于考核造成數(shù)據(jù)的扭曲。另外，在考核的時(shí)候要更加注重科學(xué)性，例如，京津冀地區(qū)以2017年P(guān)M2.5濃度能否下降25%作為最主要的考核依據(jù)。但是事實(shí)上，PM2.5濃度受到氣象等多方面因素影響。所以我們在重質(zhì)量的同時(shí)還是必須考慮所有污染物的減排，最終的目標(biāo)是即使我們碰到比較惡劣的氣象條件，也能夠有相對好的環(huán)境。
另外，向污染宣戰(zhàn)我覺得最關(guān)鍵的是真正加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，向污染源宣戰(zhàn)。這也涉及政府和市場的關(guān)系，政府的監(jiān)管其實(shí)是建立了一種公平競爭的機(jī)制，比如嚴(yán)格執(zhí)法之下，違法的企業(yè)付出了相應(yīng)的成本，在環(huán)境方面做得好的企業(yè)就能夠更有競爭力。
還有一些市場機(jī)制，如價(jià)格、稅費(fèi)政策，其實(shí)也能起到很大的作用，能夠減少執(zhí)法監(jiān)管的成本。如北京市、天津市將排污費(fèi)提高了9.5倍，有一些企業(yè)難以生存，就自然淘汰了。此前，即使政府部門每天去檢查、去處罰，對企業(yè)的威懾作用也不是很大。
我們有很多環(huán)境政策及制度，如環(huán)評制度、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等，但是現(xiàn)在這些政策之間的整合還存在一些欠缺。以排污許可證為例，現(xiàn)在排污許可證制度并沒有落實(shí)好，我覺得原因在于制度之間缺乏整合。美國的排污許可證制度主要是運(yùn)營許可證，其實(shí)它在建設(shè)前有一個(gè)許可證，相當(dāng)于環(huán)評，但是環(huán)評之后與其運(yùn)營許可證完全結(jié)合起來。我們現(xiàn)在做了很多環(huán)評的工作，但審批后就不管了，后期的運(yùn)營監(jiān)管可能沒有按環(huán)評的要求去做。在美國，排污許可證是一本書，里面有很詳細(xì)的要求，每3年或5年進(jìn)行更新，有嚴(yán)格要求，類似于年審制度。
我認(rèn)為，下一步可以利用排污許可證的設(shè)計(jì)，把各相關(guān)的環(huán)境政策整合在一起。
應(yīng)該整合環(huán)保部門與其他相關(guān)部門的政策。目前，很多能源相關(guān)政策在整合方面取得了一些積極的進(jìn)展。比如，《大氣污染防治行動計(jì)劃》的考核辦法中，一些指標(biāo)已經(jīng)不僅考核環(huán)保部門，而且考核其他部門，如一些指標(biāo)涉及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，甚至涉及城市慢行系統(tǒng)的推動。這些都是可喜的進(jìn)展。
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