進(jìn)一步完善排污權(quán)有償使用和交易制度
《指導(dǎo)意見》出臺體現(xiàn)了什么理念？
國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）！吨笇(dǎo)意見》提出，到2015年底前試點(diǎn)地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位的排污權(quán)核定，到2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度。
《指導(dǎo)意見》的出臺，將奠定環(huán)境資源有價(jià)的理論基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場機(jī)制在污染物總量減排中的作用，使排污總量配置總體向環(huán)境績效更佳、環(huán)保效率更高的企業(yè)傾斜，提高環(huán)境資源的配置效率。
排污權(quán)有償使用與交易政策的發(fā)展與實(shí)踐
排污權(quán)有償使用與交易政策在中國的實(shí)踐最早可以追溯至上個(gè)世紀(jì)80年代，借鑒了美國的大氣污染物排放交易和水質(zhì)交易，其初衷是為了提高排污權(quán)的資源配置效率。1991年包頭等6個(gè)城市開展了大氣排污交易試點(diǎn)。2001年嘉興市秀洲區(qū)出臺了《水污染物排放總量控制和排污權(quán)交易暫行辦法》，實(shí)行水污染物初始排污指標(biāo)有償使用。2004年江蘇省印發(fā)了《江蘇省水污染物排污權(quán)有償分配和交易試點(diǎn)研究》工作方案，開展水污染物有償使用試點(diǎn)，形成了若干先行先試的個(gè)案，但并未形成理論體系和規(guī)范文件。2007年，財(cái)政部、原國家環(huán)？偩止餐鲑Y設(shè)立排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)項(xiàng)目，截至目前共批復(fù)了江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、河南、陜西、河北等11個(gè)。▍^(qū)、市）開展試點(diǎn)。除了國家授權(quán)的試點(diǎn)省份外，不少省、地區(qū)、市也自行開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)。
試點(diǎn)取得的成效與存在的問題
各省市試點(diǎn)啟動(dòng)至今，對排污權(quán)交易的政策框架、技術(shù)流程與保障體系不斷改進(jìn)，取得了一定的成果。試點(diǎn)實(shí)踐證明，排污權(quán)有償使用與交易制度是運(yùn)用市場力量促進(jìn)環(huán)境資源有效配置，是落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)工作部署、加快環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的重大機(jī)制創(chuàng)新與制度改革，是支撐總量控制制度的配套政策，可作為排放指標(biāo)定量化管理的重要工具，對于改善環(huán)境質(zhì)量、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式有著積極的作用。
《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》明確要求，建立健全排污權(quán)有償使用和交易制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場，規(guī)范排污權(quán)交易價(jià)格行為。黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度”。
雖然歷經(jīng)數(shù)年試點(diǎn)，但排污權(quán)有償使用和交易政策尚處于初步探索階段，政策框架尚未整合完善，關(guān)鍵技術(shù)仍需要進(jìn)一步研究。
試點(diǎn)省份出臺了一些地方性法規(guī)，但在國家層面還沒有規(guī)范性的指導(dǎo)文件，各試點(diǎn)地區(qū)迫切需要解決目前工作中存在的法律法規(guī)政策體系不健全、政策解讀不規(guī)范等問題，需要國家及時(shí)制定、出臺指導(dǎo)意見，為試點(diǎn)工作提供政策指導(dǎo)和制度保障。
《指導(dǎo)意見》編制過程
2009年3月，在總結(jié)試點(diǎn)省份成功經(jīng)驗(yàn)和有效做法的基礎(chǔ)上，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委正式啟動(dòng)了《指導(dǎo)意見》的起草制定工作；2010年，草擬的初稿征求了當(dāng)時(shí)已經(jīng)批準(zhǔn)開展試點(diǎn)工作的浙江、江蘇、天津等省市意見，并根據(jù)反饋意見對《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了修改。2011年3月，國務(wù)院辦公廳組織調(diào)研組赴湖北、浙江兩省進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)場考察了排污權(quán)交易管理平臺和試點(diǎn)企業(yè)情況，座談聽取了地方有關(guān)部門和企業(yè)的意見和建議，根據(jù)調(diào)研情況形成的調(diào)研報(bào)告得到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定，為《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步完善提供了理論和現(xiàn)實(shí)的素材。2011年6月以來，《指導(dǎo)意見》先后征求了全國31個(gè)省（區(qū)、市）和中央編辦、國務(wù)院法制辦、國家稅務(wù)總局、工業(yè)和信息化部、國資委、電監(jiān)會(huì)等部門的意見，進(jìn)一步吸收了各方合理化意見，并根據(jù)各方反饋的意見，經(jīng)多次討論，全面修改完善后形成了《指導(dǎo)意見》。
目前存在哪些技術(shù)難點(diǎn)？
排污權(quán)初始分配
實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易制度，一方面，需要解決的就是初始排污權(quán)的分配問題。只有明確排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性，才能夠通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。
對新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目來說，主要根據(jù)通過審批的環(huán)境影響評價(jià)結(jié)果核定；而現(xiàn)有企業(yè)的允許排放量存在參考依據(jù)不足的問題。較有權(quán)威代表性的環(huán)境影響評價(jià)數(shù)據(jù)對企業(yè)污染物排放量只是特定條件下的預(yù)測值，與實(shí)際排放存在較大差距。依據(jù)歷史排放量進(jìn)行初始排放權(quán)的確定，也存在不同核算口徑的企業(yè)排放量數(shù)據(jù)不能統(tǒng)一的問題，如實(shí)際測定法、排污系數(shù)測算法、在線監(jiān)測數(shù)據(jù)測算法等統(tǒng)計(jì)口徑均不一致，造成排污權(quán)初始分配數(shù)據(jù)難以整合的局面。
另一方面，在初始排污權(quán)確定過程中，如何銜接區(qū)域總量控制目標(biāo)與企業(yè)排放量存在技術(shù)難題？偭肯鳒p目標(biāo)總體上是針對區(qū)域排放量總量的一個(gè)限制，當(dāng)區(qū)域內(nèi)企業(yè)的初始排放權(quán)總和超過區(qū)域總量控制目標(biāo)的時(shí)候，缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)或方法將減排目標(biāo)分?jǐn)偟矫總(gè)企業(yè)。
排污權(quán)價(jià)格確定
初始排污權(quán)的有償分配模式主要包括兩種：政府定價(jià)和拍賣。
在各試點(diǎn)的實(shí)踐中，由于企業(yè)對于排污權(quán)市場價(jià)值普遍缺乏認(rèn)識，政府部門普遍采用政府定價(jià)方式進(jìn)行排污權(quán)的有償分配。
理論上，最優(yōu)價(jià)格應(yīng)對應(yīng)于區(qū)域允許排放總量之下的社會(huì)邊際削減成本。然而，這一價(jià)格計(jì)算方法很難得到實(shí)際應(yīng)用。作為替代，各試點(diǎn)排污權(quán)價(jià)格的核算普遍以平均污染治理成本作為最主要的參考依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，綜合考慮資源稀缺程度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等進(jìn)行一定調(diào)整后最終確定。因此各試點(diǎn)的有償使用和交易價(jià)格差異性很大，尚未準(zhǔn)確反映環(huán)境容量資源的稀缺性。
此外，如果最終確定的排污權(quán)有償使用價(jià)格過低，雖有利于推廣實(shí)施排污權(quán)有償使用制度，卻不利于提高企業(yè)的排污成本和環(huán)境門檻、不能有效推動(dòng)企業(yè)治污減排的積極性；而如果最終確定的排污權(quán)有償使用價(jià)格過高，不僅會(huì)給試點(diǎn)地區(qū)企業(yè)帶來過高負(fù)擔(dān)，還會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在擁有排污權(quán)后，更傾向于為自身發(fā)展預(yù)留總量，從而產(chǎn)生排污權(quán)惜售的局面，降低市場的流動(dòng)性。制定有效、合理的排污權(quán)價(jià)格定價(jià)機(jī)制，是我國利用市場機(jī)制來促進(jìn)總量減排的重要問題。
實(shí)際排放量核定
準(zhǔn)確計(jì)量和核定污染源實(shí)際排放量是推行排污權(quán)有償和交易制度的重要環(huán)節(jié)。然而，準(zhǔn)確核定實(shí)際排放量仍然存在以下幾方面的問題：
第一，缺乏統(tǒng)一的企業(yè)實(shí)際排放量核算技術(shù)和方法。我國現(xiàn)行的企業(yè)排污數(shù)據(jù)種類眾多，使得同一企業(yè)存在多個(gè)不同含義的排放數(shù)據(jù)。
第二，企業(yè)可用于交易的富余排污權(quán)如何認(rèn)定尚不明確。特別是各套監(jiān)測數(shù)據(jù)和以產(chǎn)排污系數(shù)核算的排放量之間如何銜接尚存在疑問。
第三，目前我國污染物排放計(jì)量基礎(chǔ)相對薄弱、監(jiān)管能力不足，盡管許多試點(diǎn)在線監(jiān)測設(shè)備基本覆蓋了國控甚至省控污染源，但尚未實(shí)現(xiàn)對所有企業(yè)安裝在線監(jiān)控設(shè)備，且運(yùn)行情況良莠不齊，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性還存在一定的問題。
排污權(quán)期限
排污權(quán)是在一定時(shí)間段內(nèi)的有效量，具有時(shí)效限制，排污權(quán)有償是一次性收費(fèi)還是按年收費(fèi)是仍有爭議的問題。
從國內(nèi)已有試點(diǎn)的情況來看，排污權(quán)有償使用設(shè)定的時(shí)限有較大差距，排污權(quán)有償使用的期限如果設(shè)定過長就會(huì)使有償使用期限長的地區(qū)相應(yīng)的減排成本攤薄，造成排污企業(yè)一次性繳納很少的錢就能長期占有稀缺的環(huán)境資源，忽視了資源的時(shí)間價(jià)值，造成不公平。
此外，對于交易的排污權(quán)指標(biāo)期限，雖然設(shè)計(jì)5年的有效期，但與國家污染物減排的“五年計(jì)劃”常常不同步。并且，這一期限結(jié)束后該如何處理，是否需要設(shè)計(jì)后續(xù)解決方案，仍需繼續(xù)研究。
水專項(xiàng)課題開展了哪些相關(guān)研究？
水污染物有償使用與交易是一項(xiàng)延續(xù)多年的研究任務(wù)。在“十一五”期間，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院即參與了水專項(xiàng)《水環(huán)境保護(hù)價(jià)格和稅費(fèi)政策與示范研究》課題，開展了有償使用的政策制定、政策評估與部分關(guān)鍵技術(shù)的前期研究。自《指導(dǎo)意見》編制開始，課題組成員一直關(guān)注并參與《指導(dǎo)意見》的編寫、修改及意見征求，為我國的排污權(quán)有償使用與交易政策設(shè)計(jì)提供了理論依據(jù)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
自2013年開始，由環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院牽頭，南京大學(xué)、浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院、河北省環(huán)境科學(xué)研究院、鄭州大學(xué)4家單位作為主要技術(shù)支撐單位參與，開展研究水專項(xiàng)水污染物排污權(quán)有償使用關(guān)鍵技術(shù)與示范課題（2013ZX07603-004）。
課題的研究目的是在對我國水污染物排污權(quán)有償使用試點(diǎn)實(shí)施效果評估的基礎(chǔ)上，提出我國水污染物排污權(quán)有償使用制度的實(shí)施機(jī)制，建立我國水污染物排污權(quán)有償使用制度的關(guān)鍵技術(shù)體系，構(gòu)建相關(guān)系統(tǒng)平臺。同時(shí),通過在不同地區(qū)、流域的示范研究，進(jìn)一步完善水污染物排污權(quán)有償使用的制度設(shè)計(jì)與關(guān)鍵技術(shù)體系，形成我國水污染物排污權(quán)有償使用的政策體系和實(shí)施機(jī)制，提出相應(yīng)的技術(shù)指南、規(guī)范和導(dǎo)則等，為我國水污染物總量控制目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)以及污染減排長效機(jī)制的建立提供有效支撐。
根據(jù)研究目標(biāo)，課題設(shè)計(jì)了5個(gè)研究任務(wù)，通過對國家水污染物排污權(quán)有償使用制度框架設(shè)計(jì)，展開研究排污權(quán)優(yōu)化分配技術(shù)、水污染物排污權(quán)有償使用定價(jià)模型、污染源排放量核定技術(shù)以及績效評估技術(shù)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建水污染物排污權(quán)有償使用集成平臺，并將理論研究成果在浙江、河北、河南3個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中進(jìn)行試點(diǎn)示范。通過試點(diǎn)地區(qū)的示范研究與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為進(jìn)一步完善理論研究提供實(shí)踐基礎(chǔ)。
課題啟動(dòng)至今，課題組分別赴浙江省杭州、嘉興、紹興等市，河北省石家莊市與河南省鄭州、焦作等市開展了排污指標(biāo)有償使用與交易政策調(diào)研。調(diào)研組聽取了浙江省排污權(quán)交易中心、河北省排污權(quán)交易中心、河南省排污權(quán)交易辦公室、紹興市環(huán)境保護(hù)局、嘉興市環(huán)境保護(hù)局、焦作市環(huán)境保護(hù)局對試點(diǎn)開展排污指標(biāo)有償使用與交易的情況介紹，并就有償使用的關(guān)鍵技術(shù)問題展開座談。
基于調(diào)研的基礎(chǔ)，課題組對有償使用政策的定價(jià)、分配、核定、管理等關(guān)鍵技術(shù)及地方示范進(jìn)行了研究。
截至目前，課題基本建立了我國排污權(quán)有償使用政策框架，明確了有償使用實(shí)施機(jī)制，開展了排污權(quán)初始分配、有償使用排放量核定等關(guān)鍵技術(shù)研究與案例分析，編寫了排污權(quán)有償使用技術(shù)指南初稿，完成并開始調(diào)試排污權(quán)有償使用通用管理平臺。試點(diǎn)單位分別構(gòu)建了有償使用相關(guān)管理平臺，初步完成了有償使用試點(diǎn)方案，并根據(jù)浙江、河北、河南不同特色進(jìn)行了有償使用關(guān)鍵技術(shù)的研究與實(shí)踐。
通過調(diào)研得知，各地對排污權(quán)初始定價(jià)的問題爭議較大。大部分試點(diǎn)區(qū)域從管理層面出發(fā)，主要參考地方物價(jià)、地區(qū)平均污染治理成本以及已經(jīng)制定的其他試點(diǎn)價(jià)格來確定本地區(qū)的排污權(quán)初始價(jià)格。課題下一步擬從替代成本等其他角度對定價(jià)專題開展研究。
此外，課題將對試點(diǎn)地區(qū)污染物排污權(quán)有償使用政策開展情況進(jìn)行評估，總結(jié)分析示范地區(qū)水污染物排污權(quán)有償使用機(jī)制設(shè)計(jì)中存在的主要問題，為全國范圍內(nèi)推行排污權(quán)有償使用制度奠定基礎(chǔ)。
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