環(huán)保組織會不會力不從心？
經(jīng)過近10年艱辛實踐和3年多立法過程中的激烈爭論，環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟迎來了前所未有的機遇。
環(huán)保組織參與環(huán)境訴訟迎來機遇
首先，環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟有了明確的法律依據(jù)。新修訂的《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。同時規(guī)定，符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理。
其次，環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的政策環(huán)境得到極大優(yōu)化！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要用制度保護生態(tài)環(huán)境。環(huán)境公益訴訟無疑是生態(tài)文明制度的重要內(nèi)容，是完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度的重要舉措！稕Q定》還提出，要改進社會治理方式，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；激發(fā)社會組織活力，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用；創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，建立暢通有序的訴求表達、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機制。這些改革措施無不向環(huán)保組織開展環(huán)境公益訴訟發(fā)出了良好的政策利好信號。
第三，環(huán)保法庭的出現(xiàn)和普及，為環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟提供了更好的平臺。訴訟是法院主導(dǎo)下的糾紛解決過程，法院的態(tài)度對環(huán)境公益訴訟有著決定性影響！董h(huán)境保護法》修訂之前，我國各地設(shè)立了各類環(huán)保法庭近百家。然而，由于缺乏統(tǒng)一部署和指導(dǎo)，這些環(huán)保法庭均處于試點、摸索和各自為戰(zhàn)的初級階段。《環(huán)境保護法》修訂之后，最高人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，并發(fā)布了《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，提出本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)，為加強環(huán)境資源審判工作提供組織保障，并提出大力推進環(huán)境民事公益訴訟？梢姡嗣穹ㄔ涸谠缙谔剿麟A段對環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的謹慎態(tài)度已經(jīng)徹底改變。
參與公益訴訟面臨諸多挑戰(zhàn)
然而，機遇與挑戰(zhàn)同在。除了一些外在的制約因素外，環(huán)保組織在參與環(huán)境公益訴訟的過程中，還面臨著訴訟能力方面的重大挑戰(zhàn)。
訴訟是一項復(fù)雜、高成本的活動，對當事人的訴訟能力，尤其是資金保障和法律專業(yè)能力有著較高要求。然而，中華環(huán)保聯(lián)合會與國際自然資源保護協(xié)會聯(lián)合組織的一項調(diào)查顯示，我國環(huán)保組織的資金保障和法律專業(yè)能力總體較低，不足以滿足環(huán)境公益訴訟的要求。
一方面，環(huán)境公益訴訟成本動輒數(shù)十萬元，需要鑒定時還會有更大數(shù)額的鑒定費支出，對大部分環(huán)保組織來說，環(huán)境公益訴訟成本過高。接受調(diào)查的環(huán)保組織中，接近一半的環(huán)保組織年度經(jīng)費預(yù)算不足50萬元，大部分環(huán)保組織的年度預(yù)算都在100萬元以下。只有4%的環(huán)保組織認為，環(huán)境公益訴訟成本不是問題。而41%的環(huán)保組織認為，環(huán)境公益訴訟成本超過了自身的資金承受范圍。還有48%的環(huán)保組織認為，環(huán)境公益訴訟成本勉強尚能承受。從經(jīng)費來源看，環(huán)保組織的經(jīng)費來源并不穩(wěn)定，以相對穩(wěn)定的財政撥款和會費作為主要經(jīng)費來源的環(huán)保組織僅占23%，將近一半的環(huán)保組織以申請項目經(jīng)費作為主要經(jīng)費來源，還有18%依賴于社會捐贈。但無論是社會捐贈還是項目經(jīng)費，都不是常規(guī)性的，隨后還會有波動，與從事環(huán)境公益訴訟所要求的持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)費保障能力尚有差距。
另一方面，訴訟的關(guān)鍵是證據(jù)和法律適用，這都要求環(huán)保組織配備法律專業(yè)人員。然而，調(diào)查顯示，盡管73%被調(diào)查的環(huán)保組織都有法律專業(yè)人員，但是其大部分都是志愿者，而非從事環(huán)境法律服務(wù)的專職工作人員，投入到環(huán)境公益訴訟中的時間和精力難以保證。而且，調(diào)查還顯示，有48%的環(huán)保組織沒有專門的法律業(yè)務(wù)部門？梢，除了個別環(huán)保組織外，絕大部分環(huán)保組織的訴訟能力都比較低。環(huán)保組織對有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法了解不夠，也可以作為環(huán)保組織法律業(yè)務(wù)能力不足的佐證。調(diào)查顯示，接近60%的環(huán)保組織對民訴法和環(huán)保法的環(huán)境公益訴訟條款并不了解。
環(huán)保組織應(yīng)理性對待公益訴訟
面對難得的機遇和自身能力的挑戰(zhàn)，環(huán)保組織應(yīng)當結(jié)合自身特點，理性對待環(huán)境公益訴訟，確定符合自身定位的參與環(huán)境公益訴訟的策略。
第一，積極溝通，消除政府顧慮。從本質(zhì)上看，環(huán)境公益訴訟是一種自下而上的社會治理模式，強調(diào)社會組織對公共事務(wù)治理的參與，這與我國長期以來的政府包辦的國情并不完全相符，一些地方政府有所顧忌。因此，環(huán)保組織首先需要做的是表明立場和態(tài)度：參與環(huán)境公益訴訟是為了給政府幫忙，而不是添亂；是為了尋求與政府的合作，實現(xiàn)環(huán)境共治、善治，而不是與政府對抗。
第二，明確環(huán)境公益訴訟的功能和適用范圍。環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)是一種通過法院的私人執(zhí)法機制。法律制定之后的執(zhí)法權(quán)一般由行政機關(guān)行使，但是行政機關(guān)永遠不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍充分監(jiān)管每一個污染源，當行政機關(guān)不能實施法律（包括政府不作為違法和政府實施法律不力等情況）時，環(huán)保組織便可以作為“行政機關(guān)不作為的消毒劑”，通過法院來實施法律。因此，環(huán)保組織針對污染企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟只能是環(huán)保行政執(zhí)法的補充，而不能代替環(huán)保行政執(zhí)法。
《環(huán)境保護法》第五十七條規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報。因此，環(huán)保組織在提起環(huán)境公益訴訟前，應(yīng)當首先充分運用法律賦予的舉報權(quán)，促使行政機關(guān)執(zhí)行法律，而不是越過行政機關(guān)直接提起環(huán)境公益訴訟。
第三，明確自身定位，形成在環(huán)境公益訴訟方面的協(xié)同合作機制。根據(jù)民政部發(fā)布的《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，我國已有各類民間環(huán)保組織8000家。但是，并不是每一個環(huán)保組織都需要充當急先鋒，作為原告提起環(huán)境公益訴訟。從已有的環(huán)境公益訴訟實踐看，環(huán)保組織在參與環(huán)境公益訴訟的過程中可以發(fā)揮3種作用：一是作為原告直接提起環(huán)境公益訴訟，促進環(huán)境法律的實施；二是為其他主體提起環(huán)境公益訴訟提供支持，支持方式既有較為規(guī)范的支持起訴，也有非規(guī)范的證據(jù)、信息、技術(shù)、資金等支持；三是監(jiān)督環(huán)境公益訴訟判決的執(zhí)行。因此，環(huán)保組織應(yīng)當通過行業(yè)協(xié)會之類的組織，根據(jù)各自的實際情況，形成協(xié)同合作機制，有效整合各自的資源，形成合力參與環(huán)境公益訴訟。
第四，先易后難、循序漸進地推進環(huán)境公益訴訟。根據(jù)被告的不同，環(huán)境公益訴訟可以分為以行政機關(guān)為被告的環(huán)境行政公益訴訟和以企業(yè)為被告的環(huán)境民事公益訴訟；根據(jù)訴訟請求不同，可以分為停止類公益訴訟和賠償類公益訴訟？傮w上看，環(huán)境行政公益訴訟和賠償類環(huán)境公益訴訟相對較難。一方面，民告官自古都是難事；另一方面，賠償請求關(guān)于損害范圍和因果關(guān)系的證明責(zé)任很大。因此，環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟宜從相對容易的環(huán)境民事公益訴訟、停止類環(huán)境公益訴訟入手，待積累一定經(jīng)驗之后，再進行擴展。
此外，環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中也要靈活運用已有的法律規(guī)定，增強自身的證明能力。例如，向行政機關(guān)或重點排污單位申請公開相關(guān)環(huán)境信息，作為環(huán)境公益訴訟案件的證據(jù)；因客觀原因無法取得證據(jù)時，申請人民法院依職權(quán)調(diào)；依照《水污染防治法》等法律的規(guī)定，委托環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)作為證據(jù)。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
