做好風(fēng)險(xiǎn)評估 強(qiáng)化環(huán)境追責(zé)
2015年1月1日，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將正式實(shí)施。這部被譽(yù)為最嚴(yán)厲的《環(huán)境保護(hù)法》在備受關(guān)注的同時(shí)，也肩負(fù)著解決各項(xiàng)環(huán)境、資源、生態(tài)問題的重?fù)?dān)。而環(huán)境追責(zé)，直接關(guān)系到《環(huán)境保護(hù)法》的有效實(shí)施。從政府到企業(yè)，從群體到個(gè)體，從區(qū)域到地方，都將納入環(huán)境追責(zé)制度的考究和執(zhí)行對象。
新法進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的力度
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在多個(gè)層面強(qiáng)化了環(huán)境監(jiān)管力度。
首先，在法律層面上明確環(huán)境保護(hù)是國家的基本國策。新法第四條增加一項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策。”同時(shí)，新法規(guī)定每年6月5日為環(huán)境日。
其次，確定環(huán)境保護(hù)的發(fā)展方向。舊法第一條中“促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”改為新法中“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”。
第三，加大地方政府和環(huán)保部門的追責(zé)力度。新法進(jìn)一步明確了有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的義務(wù)和職責(zé)。地方政府及其環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量及突發(fā)事件，包括對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，對突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等；上級人民政府環(huán)保部門可對下級違法人員進(jìn)行處罰；地方政府可以制定嚴(yán)于國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門備案。
第四，明確對排污單位的監(jiān)管法律依據(jù)。例如，新法第二十五條規(guī)定，可以對排污單位采取查封、扣押、停業(yè)、關(guān)閉措施。對于造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備，情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
第五，嚴(yán)格執(zhí)行信息公開和實(shí)時(shí)監(jiān)督制度。
新法規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。包括公民、法人和其他組織有依法獲取信息的權(quán)利；各級人民政府有公開環(huán)境信息的義務(wù)；公民、法人和其他組織有權(quán)對環(huán)境違法行為舉報(bào)；上級信息公開和下級實(shí)時(shí)監(jiān)督工作須雙軌并行。
追責(zé)力度加強(qiáng)促進(jìn)新法實(shí)施
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》要落到實(shí)處，必須將責(zé)任落實(shí)到位。新法進(jìn)一步強(qiáng)化了責(zé)任追究。
環(huán)境責(zé)任的法律責(zé)任追究根據(jù)法律的制裁的形式不同分為環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任和環(huán)境刑事責(zé)任。
行政責(zé)任方面，此前，我國的環(huán)境追責(zé)主要為“軟刀”處罰，例如，2010年環(huán)境行政處罰辦法制定了幾種行政處罰，即警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)整頓、暫扣吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件、沒收違法所得、行政拘留及其他處罰，其中較為常見的就是罰款。但由于罰款力度不夠，強(qiáng)度不大，違法成本低，守法成本高，企業(yè)往往不及時(shí)改正。新法明確提出的按日連續(xù)計(jì)罰、罰款上不封頂，以及政府負(fù)連帶責(zé)任，或許才是一把治理利刃。
民事責(zé)任方面，新法規(guī)定，因污染和破壞環(huán)境造成被害人人身或財(cái)產(chǎn)損失的公民、法人需要承擔(dān)民事方面的法律責(zé)任。新法不再強(qiáng)調(diào)主觀上的過錯(cuò)和行為的違法性。
刑事責(zé)任方面，新法更是加強(qiáng)了刑事追責(zé)力度。也就是說，只要造成環(huán)境污染，就有可能被定罪。我國現(xiàn)行的刑法在第六章妨礙社會管理秩序罪中設(shè)立了專門第六節(jié)“破壞環(huán)境污染資源保護(hù)罪”，從第三百三十八條到第三百四十六條，共15個(gè)罪名。為順應(yīng)法律對政府信息公開的規(guī)定和要求，新法將環(huán)境數(shù)據(jù)造假行為上升至刑事問責(zé)。另外，環(huán)境污染嚴(yán)重致環(huán)境犯罪者，將受到環(huán)保、公安的合力打擊嚴(yán)懲。
對比2011年發(fā)生的“康菲海洋石油污染事件”和2014年發(fā)生的“蘭州自來水苯超標(biāo)事件”，我們可以清晰地看出追責(zé)制度在不斷完善。
2011年6月4日、7日，渤海灣蓬萊19-3油田B、C平臺先后發(fā)生漏油，直到同年7月1日，接到油污報(bào)告的國家海洋局首次向社會公布漏油情況。康菲公司漏油事件被披露后，一直未對漏油事故表明態(tài)度，在受到大眾媒介、社會輿論的關(guān)注和政府重視的壓力下，康菲公司才被動地表示對此事件負(fù)責(zé)。
康菲公司漏油事件無疑是我國海洋生態(tài)的一次重大事故災(zāi)難，然而從相關(guān)部門、上級單位對漏油事件的處理來看，我國環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制和力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，責(zé)任追究主要是依靠行政手段，而不是司法手段；其次，責(zé)任難以清晰劃分，康菲公司承擔(dān)溢油事故的全部責(zé)任，而作為合作方的中海油不承擔(dān)任何責(zé)任，然而事實(shí)上，如果環(huán)境追責(zé)徹底、全面，中海油無法避免承擔(dān)責(zé)任；此外，康菲公司在漏油事件發(fā)生之后的一年里，又出現(xiàn)了漏油的情況，可見相關(guān)部門和法律在對于此前的處理、治理工作并不到位。
2014年4月10日蘭州發(fā)生自來水苯含量超標(biāo)事件。同年4月12日蘭州市公布了超標(biāo)原因。調(diào)查組隨后按照“兩高”司法解釋進(jìn)行責(zé)任追蹤，包括蘭州市政府及相關(guān)部門、西固區(qū)政府、蘭州威立雅水務(wù)公司、蘭州石化等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人在內(nèi)的20名責(zé)任人受到了嚴(yán)厲處分。
實(shí)行“一票否決”制，按照新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對政府及有關(guān)部門濫用行政權(quán)力或環(huán)保不作為的行為進(jìn)行責(zé)任追蹤，這些都意味著如果違反國家法律，環(huán)境追責(zé)將全面、徹底地落實(shí)到權(quán)力部門。
例如，在我國未來較長一段時(shí)期內(nèi)，治理霧霾將是減少大氣污染、優(yōu)化生活環(huán)境的重要工作。按照新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，對加劇霧霾的責(zé)任方，將大大提高責(zé)任追究力度。甚至追究政府的責(zé)任，依靠行政機(jī)制無法解決的還可以提起訴訟。
面對考驗(yàn)需做好風(fēng)險(xiǎn)評估
有關(guān)部門和企業(yè)如何才能規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)？筆者認(rèn)為，環(huán)保部門應(yīng)積極制定和完善防范環(huán)境污染事故的對策，而這其中最重要的內(nèi)容是開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估延伸了環(huán)境保護(hù)的路線，除了對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評估，還要對一些生產(chǎn)有害物質(zhì)、有環(huán)境危險(xiǎn)因素的行業(yè)都進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，把重點(diǎn)放在污染物進(jìn)入環(huán)境前的風(fēng)險(xiǎn)防控和突發(fā)事件應(yīng)急處理的措施上。
具體來講，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估有下列幾大作用。
一是定性作用。即分析判定事件的性質(zhì)，指通過追溯環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事件的本因，分析風(fēng)險(xiǎn)事件的形成過程來確定環(huán)境事件的危害類型、責(zé)任類型，并為消除風(fēng)險(xiǎn)危害、追究責(zé)任確定適用的法律法規(guī)。
二是定量作用。就是判定環(huán)境事件對人們的生活、生命、財(cái)產(chǎn)等各個(gè)方面的影響范圍、延續(xù)時(shí)限、危害程度，為有關(guān)部門制定賠償方案、懲治責(zé)任主體、平衡社會效應(yīng)提供科學(xué)可信的數(shù)據(jù)。
三是定策作用。即制定對策。在風(fēng)險(xiǎn)評估定性、定量的基礎(chǔ)上，提出合理可行的防范、應(yīng)急與減緩措施，以使本項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)盡可能降到最低。包括指導(dǎo)緊急避險(xiǎn)，指導(dǎo)恢復(fù)生產(chǎn)、生活常態(tài)，安撫民眾，落實(shí)賠償補(bǔ)救目標(biāo)等。
四是定向作用。主要是為類似事件提供參照案例，為此后生產(chǎn)、生活行為提供預(yù)測數(shù)據(jù)，為可行性分析提供事例依據(jù)。預(yù)測和評估事故所引起的對人群的傷害、對生態(tài)系統(tǒng)的損害范圍和程度，提出防范、減少、消除對人群和環(huán)境影響措施。
“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中是重要的一筆，也是國家環(huán)境保護(hù)宏偉藍(lán)圖的重要內(nèi)容。
對此，要提高公眾和政府人員的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識，使各級環(huán)境監(jiān)管部門了解和掌握風(fēng)險(xiǎn)評估和防范風(fēng)險(xiǎn)知識，逐步建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫和分級分類動態(tài)管理平臺，著重抓好環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源調(diào)查及尾礦庫環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。同時(shí)，重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)該全面、徹底、深入地推進(jìn)，以確保環(huán)境安全。
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