環(huán)境善治：面向公共生態(tài)福祉的政府選擇
21世紀(jì)最具影響和權(quán)威的全球評估項目——聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估（MillenniumEcosystemAssessment，MA）指出，由于世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的誤區(qū)，人類對生態(tài)服務(wù)需求的增加與自然資源的枯竭化及環(huán)境惡化，形成了顯著的矛盾。對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行大規(guī)模的利用與改造，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)供給服務(wù)下降，人類生態(tài)福祉不斷降低。在我國，生態(tài)現(xiàn)實不容樂觀：自然資本價值大量縮減，大氣、水、土壤大面積污染，自然災(zāi)害頻發(fā)，這不僅顯示出生態(tài)環(huán)境與社會發(fā)展關(guān)系的不和諧，還折射出經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與生態(tài)治理方式存在的誤區(qū)。此外，生態(tài)秩序的不穩(wěn)定性也對政府環(huán)境治理的能力和模式提出了挑戰(zhàn)，迫切需要政府在公共權(quán)力、市場機(jī)制和社會公眾之間，尋求新的治理平衡點。
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環(huán)境善治的基本內(nèi)涵
根據(jù)全球治理委員會的定義，環(huán)境善治是各種公共或私人機(jī)構(gòu)與個體采取聯(lián)合行動來管理環(huán)境公共事務(wù)的方式，是以協(xié)調(diào)、信任、合作和互惠關(guān)系為基礎(chǔ)的促進(jìn)生態(tài)文明的動態(tài)過程。環(huán)境善治旨在融合各種環(huán)境主體的力量，建立協(xié)同關(guān)系與方式，確定環(huán)境責(zé)任邊界，實現(xiàn)治理賦權(quán)，通過動員社會最大限度的積極性，創(chuàng)造一系列以政府為主導(dǎo)、多元治理主體共同參與、共同促進(jìn)生態(tài)福祉的環(huán)境治理模式與行動策略。
環(huán)境善治有別于傳統(tǒng)的政府干預(yù)性和管制型治理模式。傳統(tǒng)的控制性環(huán)境管制消除了環(huán)境主體的自主性與能動性，形成了消極的環(huán)境行為；而善治能平衡和促進(jìn)各類環(huán)境主體的互動，促進(jìn)多方合作：大到政府與非政府的合作，小到公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)、甚至極小規(guī)模的基層社區(qū)合作，實現(xiàn)多層次、多主體在環(huán)境治理中的積極合作。較之傳統(tǒng)環(huán)境管制，環(huán)境善治的包容性更強(qiáng)，其根本力量源自政府權(quán)威、市場利益、公共利益以及群體力量的融合與合作。環(huán)境善治將治理行動的權(quán)利與義務(wù)賦予一切潛在的治理主體，從而激發(fā)或增強(qiáng)環(huán)境主體的治理動機(jī)。在環(huán)境善治中，政府既非簡單退出，也不是放任自流，而是通過重新界定政府及政策的干預(yù)邊界來積極創(chuàng)造健康、有效的公共環(huán)境的管理狀態(tài)。
環(huán)境善治的價值導(dǎo)向
環(huán)境善治的根本目的是促進(jìn)人類公共生態(tài)福祉的提升。一個社會的公共生態(tài)福祉是制度和個人共同創(chuàng)造的文明、健康、繁盛的生產(chǎn)生活狀態(tài)，代表了全體成員共享的環(huán)境幸福，具有普遍性。環(huán)境善治以公共福祉為環(huán)境治理的價值取向，意在促進(jìn)政府主導(dǎo)下的多元組織和不同個體的自愿結(jié)合，以實現(xiàn)最普遍的公共環(huán)境利益最大化為治理績效，其善治力量與公共生態(tài)福祉是息息相關(guān)的。
環(huán)境善治始于對公共性價值的把握。為實現(xiàn)公共環(huán)境事務(wù)的良好治理，需要政府從公共生態(tài)福祉出發(fā)，權(quán)衡并選擇治理的基礎(chǔ)價值與原則，以此作為環(huán)境行動的前提條件。之所以首先確定環(huán)境治理的價值導(dǎo)向，是因為政府管理環(huán)境的價值取向、干預(yù)模式與行動邊界，決定著市場、社會組織和個人在資源開發(fā)利用和環(huán)境整治過程中的行為動機(jī)和行動策略。環(huán)境善治力圖超越不同的利益沖突，避免把環(huán)境管制淪為不同群體獲取環(huán)境利益的方式，而是以普遍性和共享性為出發(fā)點，以公平和公正為基本原則，以促進(jìn)公眾共享的公共善為根本導(dǎo)向，并將其作為協(xié)調(diào)不同群體利益的根本原則。
環(huán)境善治是公共性的集體行動，需要建立穩(wěn)定的規(guī)則系統(tǒng)。環(huán)境治理行動原則體系包括三個逐級向上的層次：實踐操作規(guī)則→集體行動選擇規(guī)則→法律普遍原則，涵蓋了環(huán)境主體、環(huán)境行為和環(huán)境原則的所有方面。建立環(huán)境善治的規(guī)則體系，有利于提高社會主體根據(jù)公共規(guī)則開展行動的穩(wěn)定性。環(huán)境善治強(qiáng)調(diào)社會主體對于環(huán)境治理的普遍義務(wù)和普遍權(quán)利，強(qiáng)調(diào)環(huán)境行為的正當(dāng)性，在普遍性價值和公共環(huán)境規(guī)則的規(guī)導(dǎo)下，環(huán)境行動可預(yù)期，環(huán)境主體才能形成信任、合作、有擔(dān)當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)環(huán)境改善的穩(wěn)定行動，能夠形成環(huán)境治理的良性循環(huán)。
環(huán)境善治的實踐路向
環(huán)境治理的理念與行動，是推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。其中，政府作為治理主體，居于主導(dǎo)地位。
第一，彈性決策是政府環(huán)境善治的思維起點。生態(tài)系統(tǒng)變化的不確定性，要求各級政府解放治理思想，超越地域、利益、傳統(tǒng)慣性思維的限制，按照環(huán)境問題的復(fù)雜性和結(jié)構(gòu)性，整體、系統(tǒng)、歷史地進(jìn)行環(huán)境治理決策。以氣候變化為例，大氣作為公共物品，其變化已成為一種不確定、超地域的公共環(huán)境問題。所以，環(huán)境善治應(yīng)以公共視野、長效機(jī)制和創(chuàng)造性實踐，靈活應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)，各類環(huán)境治理主體應(yīng)以整體的、系統(tǒng)的、靈活的思維，指導(dǎo)環(huán)境決策及行動。
第二，環(huán)境履責(zé)是政府環(huán)境善治的實現(xiàn)途徑。政府承擔(dān)環(huán)境治理的主體責(zé)任，需要將政治原則和決策判斷整合到政策、規(guī)劃、項目的設(shè)計和實施中，通過政府主導(dǎo)作用，促進(jìn)多元治理的協(xié)同發(fā)展。政府的環(huán)境職能由以下核心內(nèi)容構(gòu)成：促進(jìn)多元主體合作：確立共同目標(biāo)、重點領(lǐng)域、核心問題、主體權(quán)責(zé)、資源配置原則，并在這一過程中保證程序和信息公開。運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)的方法實施決策：從問題及內(nèi)部原因入手，收集信息并分析其動態(tài)特征，根據(jù)問題的發(fā)展趨勢制訂或調(diào)整行動計劃。履行環(huán)境問責(zé)制度：通過公眾的深度參與和程序監(jiān)督，確保利益相關(guān)者對行動承擔(dān)責(zé)任。促進(jìn)社會公正：為貧困人群提供更充分的公共參與途徑，并為其提供環(huán)境教育或培育機(jī)會，確保環(huán)境弱勢群體受益。上述這些方面是政府實踐環(huán)境善治必須履行的責(zé)任。
環(huán)境善治的理念將深刻影響政府、社會、個人的環(huán)境行為，影響環(huán)境狀況和生態(tài)文明進(jìn)程，對促進(jìn)社會的公共生態(tài)福祉的提升具有重大意義。環(huán)境善治的生態(tài)實踐和社會合作格局，已成為全球環(huán)境政治的理想和原則，并在潛移默化中促進(jìn)社會系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的積極變化。
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