技術(shù)減排潛力減小用法律正向激勵(lì)企業(yè)控煤減碳
10月28日，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布，其中明確“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度，制定完善生態(tài)補(bǔ)償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。
今年以來(lái)，我國(guó)政府多次重申要“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”，要“堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量”。而煤炭在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中占有重要地位，占一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)量的比重接近70%。所以“控制能源消費(fèi)總量”很大程度上這就是對(duì)煤炭消費(fèi)總量的控制。
不可否認(rèn)，煤炭對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但作為世界煤炭消費(fèi)第一大國(guó)，我國(guó)不僅在國(guó)內(nèi)面臨霧霾等多重環(huán)境污染和公眾健康的挑戰(zhàn)，也承受著國(guó)際上碳減排的壓力。如何實(shí)現(xiàn)總量控制，這個(gè)話(huà)題便成為討論的焦點(diǎn)。
有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，正在修訂《大氣污染防治法》或?qū)⒊蔀榭刂颇茉聪M(fèi)總量的關(guān)鍵。
技術(shù)提升減排潛力不斷減小，不足以支撐空氣質(zhì)量改善要求
“煤炭使用對(duì)大氣污染產(chǎn)生的影響，不僅要有感性認(rèn)識(shí)，更重要的是還要從定性定量的方面來(lái)徹底揭示應(yīng)該如何進(jìn)行煤炭總量控制。了解煤炭使用對(duì)大氣污染產(chǎn)生的影響，可以從另一方面幫助我們明確煤炭消費(fèi)總量控制對(duì)大氣污染和二氧化碳減排可能產(chǎn)生的積極作用。”10月20日，“中國(guó)煤控項(xiàng)目”研究報(bào)告《煤炭使用對(duì)大氣污染的貢獻(xiàn)》發(fā)布會(huì)上，自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）能源、環(huán)境與氣候變化高級(jí)顧問(wèn)楊富強(qiáng)表示。
據(jù)介紹，我國(guó)煤炭近10年來(lái)發(fā)展迅猛，增長(zhǎng)速度可以稱(chēng)之為急劇上升。而隨之而來(lái)的環(huán)境變化也表現(xiàn)得較為劇烈，1984年前后，全國(guó)每年平均僅有6~7天的霧霾或沙塵暴天氣，近年來(lái)全國(guó)平均為35~36天。雖然從環(huán)保部門(mén)發(fā)表的報(bào)告來(lái)看，各階段污染物排放目標(biāo)都能夠完成，但這些排放目標(biāo)是根據(jù)GDP強(qiáng)度制定的，盡管目前單位GDP的排放量強(qiáng)度是下降，但總排放量一直在上升。
“中國(guó)煤控項(xiàng)目”研究表明，PM2.5來(lái)源包括各類(lèi)污染源直接排放的一次PM2.5，還有二氧化硫和氮氧化物等污染物在大氣中經(jīng)過(guò)化學(xué)轉(zhuǎn)化所形成的二次PM2.5。而煤炭使用對(duì)污染物排放量的高貢獻(xiàn)率導(dǎo)致煤炭成為了我國(guó)PM2.5污染最重要的來(lái)源。全國(guó)層面，煤炭使用對(duì)PM2.5年均濃度的“貢獻(xiàn)”約在50%至60%之間，其中的6成來(lái)源于煤炭的直接燃燒，4成來(lái)源于伴隨煤炭使用的重點(diǎn)行業(yè)排放。煤炭消費(fèi)的強(qiáng)度和PM2.5的濃度呈現(xiàn)出明顯的相關(guān)性，表明煤炭消費(fèi)對(duì)PM2.5濃度高值區(qū)域的污染有較強(qiáng)“貢獻(xiàn)”。
“從20世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，與燃煤過(guò)程相關(guān)的污染物排放削減一直是我國(guó)大氣污染防治的重點(diǎn)工作之一。隨著長(zhǎng)期不懈的努力，我國(guó)在煤炭消費(fèi)量持續(xù)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，逐步越過(guò)了SO2、NOX等大氣污染物排放量增長(zhǎng)的拐點(diǎn)，使其排放量開(kāi)始得到控制。”楊富強(qiáng)介紹說(shuō)，“但為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量的有效改善、PM2.5濃度的降低和達(dá)標(biāo)，我國(guó)還需要進(jìn)一步大幅度降低與煤炭使用過(guò)程相關(guān)的大氣污染物排放量。而進(jìn)一步減少污染物排放量，必須通過(guò)控制煤炭消費(fèi)量來(lái)降低其污染物排放量。煤炭消費(fèi)總量控制應(yīng)該成為PM2.5超標(biāo)嚴(yán)重、達(dá)標(biāo)困難地區(qū)改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境空氣質(zhì)量、降低環(huán)境PM2.5濃度的重要手段之一。”北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張世秋對(duì)此觀點(diǎn)表示贊同。但她在接受采訪(fǎng)時(shí)還表示，煤炭總量如果得以控制，甚至隨時(shí)間的推移，總量或會(huì)出現(xiàn)下降的情況。但是長(zhǎng)期來(lái)講，在不發(fā)生重大技術(shù)變革的情況下，還是會(huì)有大量的煤炭要在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中使用。
楊富強(qiáng)也表示，目前通過(guò)技術(shù)提升減排的潛力在不斷減小，已不足以支撐空氣質(zhì)量改善的要求。同時(shí)，通過(guò)政策法律途徑，正向激勵(lì)相關(guān)能源企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行節(jié)能減排，還應(yīng)加強(qiáng)信息公開(kāi)與公益訴訟機(jī)制的建設(shè)。他表示我國(guó)正在修訂的《大氣污染防治法》將是應(yīng)對(duì)人為產(chǎn)生的大氣污染最強(qiáng)有力的工具之一。
減少煤炭對(duì)大氣污染的影響還需完善法律環(huán)境與法律保障
我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展依賴(lài)于煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。這種發(fā)展模式帶來(lái)的氣候環(huán)境變化日益加重。為應(yīng)對(duì)緊迫的氣候變化問(wèn)題和日益嚴(yán)重的大氣污染，我國(guó)政府堅(jiān)定推動(dòng)推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制煤炭消費(fèi)總量。
而縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家，在完成工業(yè)化和城市化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，都經(jīng)歷過(guò)從依賴(lài)煤炭到煤炭減量化的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)減量化或清潔利用。各國(guó)普遍采用的最重要的措施是制定防治大氣污染的法律法規(guī)，強(qiáng)力實(shí)施嚴(yán)格空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，采用經(jīng)濟(jì)手段，抑制煤炭需求。
據(jù)介紹，美國(guó)實(shí)施的《清潔空氣法》對(duì)控制污染氣體效果顯著。美國(guó)《清潔空氣法》從1963年頒布至今，經(jīng)過(guò)多次修訂，期間美國(guó)SO2、NOX等排放降低了72%~76%。如按此計(jì)算，我國(guó)的污染物排放水平也將達(dá)到歐洲國(guó)家平均水平。
NRDC環(huán)境法項(xiàng)目主任王彥在接受采訪(fǎng)時(shí)也表示，美國(guó)《清潔空氣法》在建立保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境為基準(zhǔn)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)許可證管理對(duì)固定源的排放設(shè)施進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，授權(quán)公民通過(guò)提起公民訴訟促進(jìn)執(zhí)法等方面有很多成功經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)我國(guó)目前修訂的《大氣污染防治法》，完善大氣污染防治法律體系具有十分重要的借鑒意義。
據(jù)了解，我國(guó)于1987年制定了《大氣污染防治法》，至今已修訂多次。今年9月9日，國(guó)務(wù)院就《大氣污染防治法》修訂草案征求意見(jiàn)，目前該法正在進(jìn)行新一輪的修訂。與現(xiàn)行大氣法相比，征求意見(jiàn)稿體現(xiàn)了更全局性的污染防治思路，整體章節(jié)調(diào)整較大，在具體內(nèi)容上有很多實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，例如完善了重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制制度并擴(kuò)大了總量控制的適用范圍；完善了排污許可制度；燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費(fèi)總量控制、綠色電力調(diào)度等內(nèi)容；強(qiáng)化了對(duì)有關(guān)政府和部門(mén)及其工作人員的追責(zé)機(jī)制，加大對(duì)違法排污行為的處罰力度等。
今年4月24日，全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法》這部被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境基本法；6月中旬，最高人民法院環(huán)境資源審判庭已內(nèi)部掛牌成立；9月9日，國(guó)務(wù)院就《大氣污染防治法》修訂草案征求意見(jiàn)……這些舉措并非前所未有，但如此密集的動(dòng)作也表明了我國(guó)從法制建設(shè)方面推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，改善環(huán)境的堅(jiān)定決心。
“全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)是全面深化改革的重大內(nèi)容和新目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)‘科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化’的目標(biāo)也要求我們必須通過(guò)法律手段加強(qiáng)大氣污染防治，這也將為減少煤炭對(duì)大氣污染的影響提供完善的法治環(huán)境和法律保障。”王彥表示，“所以很期待我國(guó)的《大氣污染防治法》發(fā)布，特別是期待《大氣污染防治法》對(duì)煤炭總量控制目標(biāo)的制定和監(jiān)管，其必將起到積極有效的作用。”
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