我國主要大氣污染物排放總量正處于轉(zhuǎn)折期
:“公眾批評政府大氣污染防治不作為、不給力，才導(dǎo)致今天的環(huán)境惡果。但是，要認(rèn)清我國大氣污染防治的形勢，是一件復(fù)雜的事情，需從霧霾成因、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、污染防治歷程、國際比較等多角度進(jìn)行分析。”近日，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所環(huán)境政策研究室副主任陳健鵬在接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者專訪時表示。
近年來全國大范圍霧霾天氣引起了公眾的廣泛關(guān)注。尤其是隨著11月北京APEC會議的結(jié)束，公眾都期望“APEC藍(lán)”能夠成為新常態(tài)，于是，關(guān)于大氣污染防治的討論再度被掀起。陳健鵬表示，我國大氣污染防治的行動與政策并不滯后，當(dāng)前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期的發(fā)展階段，以及由中等收入國家向高收入國家邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，公眾在享受生活水平提高的同時，也不應(yīng)回避其環(huán)境代價。
主要大氣污染物排放總量正處于轉(zhuǎn)折期
中國經(jīng)濟(jì)時報：當(dāng)前，頗為普遍的霧霾天氣讓我國大氣污染問題飽受詬病，你認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)如何看待當(dāng)前大氣污染防治總體形勢?
陳健鵬：霧霾天氣的形成受多種因素的影響，但一般認(rèn)為，其內(nèi)因是大氣污染物排放總量的增加，或者說，當(dāng)前我國大氣污染呈典型的復(fù)合型污染的特征；谶@個認(rèn)識，我們以大氣污染物排放趨勢為線索展開分析。細(xì)顆粒物(PM2.5)被認(rèn)為是霧霾的重要原因，其主要來源既有煙塵、粉塵、揚(yáng)塵等一次顆粒物，也有由二氧化硫、氮氧化物、氨、揮發(fā)性有機(jī)化合物等生成的二次污染物，且二次污染物占有重要比重，可占到40%左右，在嚴(yán)重的霧霾天氣條件下，其比重甚至可以達(dá)到80%—90%左右。我們考察二氧化硫、氮氧化物、煙塵粉塵(可吸入顆粒物)、氨(NH3)、揮發(fā)性有機(jī)化合物、大氣重金屬等六類主要大氣污染物排放趨勢，可以發(fā)現(xiàn)隨著過去30多年高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，總體上這些污染物排放總量呈增長的態(tài)勢。我們的初步測算表明，盡管煙塵粉塵(可吸入顆粒物)、二氧化硫、氮氧化物等常規(guī)污染物先后于20世紀(jì)90年代、2006年、2012年以來處于下降態(tài)勢，但氨、揮發(fā)性有機(jī)化合物等污染物排放仍處于上升態(tài)勢，疊加起來，我國大氣污染物排放正處于歷史高位。這也可以大致解釋在常規(guī)污染物減排取得積極進(jìn)展的時期霧霾天氣反而頻發(fā)的現(xiàn)象。
常規(guī)污染物減排取得積極進(jìn)展
中國經(jīng)濟(jì)時報：如何評價我國大氣污染物防治的進(jìn)展?如何看待大氣污染防治中存在的問題?
陳健鵬：我國大氣污染防治的行動與政策并不滯后，常規(guī)大氣污染物防治已取得積極進(jìn)展。一般認(rèn)為，我國大氣污染防治大致經(jīng)歷了三個階段。實(shí)際上，自上世紀(jì)90年代以來，我國開始積極防治包括大氣污染在內(nèi)的環(huán)境污染，并取得了一定的進(jìn)展。在過去20年間，城市空氣質(zhì)量常規(guī)監(jiān)測項目指標(biāo)向好。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1997年至2012年之間，113個重點(diǎn)城市可吸入顆粒物(PM10)的年平均濃度從145微克/立方米下降到83微克/立方米,下降了約40%。二氧化硫年均濃度從20世紀(jì)90年代的100微克/立方米下降至2012年的37微克/立方米。過去十年我國的環(huán)境污染防治力度不斷加大，污染防治投資總額從2001年的1166.7億元，占GDP比重為1.06%，穩(wěn)步提高到2012年的8253.5億元，占GDP比重為1.59%。特別是，“十一五”以來工程減排進(jìn)展迅速，火電脫硫機(jī)組比重從2005年的12%快速提高到2012年的92%，脫硝機(jī)組比重從2010年的11.2%提高到2012年的27.6%，而2013年進(jìn)一步提高。在此推動下，實(shí)現(xiàn)了二氧化硫排放于2006年、氮氧化物排放于2012年的轉(zhuǎn)折。而2001年至2012年，我國高耗能高污染產(chǎn)業(yè)大幅提高，粗鋼產(chǎn)量增加到4.72倍，水泥增加至3.34倍，化纖產(chǎn)量增加至4.5倍，發(fā)電量增加至3.3倍。“十一五”期間，我國二氧化硫排放總量消減了大約14.29%。
應(yīng)該看到，二氧化硫、氮氧化物實(shí)現(xiàn)減排主要是“十一五”以來工程減排快速推進(jìn)的結(jié)果。而我國環(huán)境監(jiān)管失靈的老問題并未得到有效解決。與此同時，超出環(huán)境監(jiān)管一般性問題之外，我國大氣污染防治仍有不足和很大的優(yōu)化空間，集中表現(xiàn)在：部分污染物尚未有效納入環(huán)境監(jiān)管，污染物減排缺乏協(xié)同考慮，大氣污染防治區(qū)域之間缺乏有效的合作機(jī)制，城市空氣質(zhì)量管理缺乏新機(jī)制，污染減排的經(jīng)濟(jì)政策不健全等。
中國經(jīng)濟(jì)時報：那么，如何從國際比較的視角來看待我國的大氣污染防治工作?
陳健鵬：從國際比較的角度來看，如果考察主要大氣污染物排放峰值的時序以及和經(jīng)濟(jì)增長水平的關(guān)系，我們認(rèn)為我國大氣污染防治的行動和政策并不滯后。迄今為止的實(shí)證研究證明，主要大氣污染物如二氧化硫、懸浮顆粒物(SPM)、氮氧化物等的排放具有典型的“環(huán)境庫茲涅茨曲線”特征，即污染物排放經(jīng)歷較長增長期，在達(dá)到“峰值”或“平臺期”后基本都進(jìn)入穩(wěn)定的下降通道。西方發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)中期爆發(fā)嚴(yán)重的空氣污染事件后，在60、70年代開始強(qiáng)化大氣污染防治，在完成工業(yè)化的前提下花了大約30年左右的時間才實(shí)現(xiàn)主要大氣污染物排放跨越峰值并逐步削減60%—90%左右，從而使城市空氣質(zhì)量顯著改善。對比來看，歐洲、美國、日本二氧化硫排放在20世紀(jì)70年代到達(dá)峰值，氮氧化物在上世紀(jì)90年代到2000年左右達(dá)到峰值，我國二氧化硫排放的峰值在2006年，氮氧化物的峰值或在2012年。以可比的人均GDP(美元)作比較，SO2達(dá)到峰值時，美國為23184美元，英國為21160美元，我國為5221美元。NOx達(dá)到峰值時，美國為34549美元，英國為22058美元，我國為6800(2010年數(shù)據(jù))美元。可以說，我國大氣污染防治工作相對與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而言，實(shí)際是“提前了”。換言之，作為后發(fā)國家，我國的“環(huán)境庫茲涅茨曲線”已經(jīng)向左下方移動，即在較早的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、較低的污染水平達(dá)到環(huán)境“拐點(diǎn)”。
大氣污染防治任重道遠(yuǎn)
中國經(jīng)濟(jì)時報：當(dāng)前，應(yīng)從哪些方面入手解決包括大氣污染在內(nèi)的環(huán)境污染問題?
陳健鵬：從長遠(yuǎn)看，大氣污染問題只是我國環(huán)境污染問題之一，要解決這一問題，從環(huán)境政策研究者的視角來看，當(dāng)前應(yīng)從三個方面著力。
第一，完善環(huán)境監(jiān)管體制，提高整個環(huán)境監(jiān)管體系的有效性。其重要的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會《決定》提出的“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)從環(huán)境監(jiān)管的立法、組織體系、權(quán)力配置、監(jiān)管工具、問責(zé)機(jī)制、能力建設(shè)等多個方面著力。我們認(rèn)為，建立并完善環(huán)境監(jiān)管中的問責(zé)機(jī)制是突破口。
第二，完善污染物減排的政策體系。具體而言，進(jìn)一步做實(shí)“命令—控制類”環(huán)境政策，發(fā)揮其污染減排中基礎(chǔ)性作用。與此同時，擴(kuò)大環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的廣度和深度，推進(jìn)環(huán)境政策工具實(shí)用化、多元化發(fā)展，逐步發(fā)揮市場機(jī)制的作用，以促進(jìn)形成污染減排長效機(jī)制。
第三，推動環(huán)境司法專門化制度的發(fā)展，使環(huán)境污染事件可以進(jìn)入司法程序，以此提高整個環(huán)境法治水平。
中國經(jīng)濟(jì)時報：如何看待大氣污染防治與空氣質(zhì)量改善的前景?
陳健鵬：從國際經(jīng)驗(yàn)來看，“環(huán)境庫茲涅茨曲線”假說對于主要經(jīng)濟(jì)體而言，具有比較普遍的意義。我國主要污染物SO2、NOx排放正處于“轉(zhuǎn)折期”，未來5—10年其他主要大氣污染物排放的拐點(diǎn)將全面到來，大氣污染物排放同經(jīng)濟(jì)增長正在逐步“脫鉤”，污染物減排控制處于關(guān)鍵時期。從這個意義上講，討論中國是否應(yīng)避免發(fā)達(dá)國家走過的“先污染后治理”道路已成為過去式。從另外一個角度講，目前及今后5—10年，污染物排放的拐點(diǎn)即將全面到來，也是各種污染物排放疊加處在最高點(diǎn)的平臺期，大眾的直觀感覺將會是“目前是環(huán)境污染最糟糕的時期”。但是，我們也需要認(rèn)識到，污染物排放的拐點(diǎn)的陸續(xù)到來，是環(huán)境“變壞”的終點(diǎn)，同時是環(huán)境質(zhì)量向好的“起點(diǎn)”，而環(huán)境質(zhì)量顯著改善是一個長期過程。
“十一五”、“十二五”以來，我國二氧化硫、氮氧化物等主要大氣污染物減排進(jìn)度大致保持在10%—15%左右。“十一五”期間，二氧化硫排放總量消減了大約14.29%。當(dāng)前我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，污染物產(chǎn)生量仍呈增長趨勢。在污染物產(chǎn)生量遞增的情景下，實(shí)現(xiàn)這樣的消減速度已經(jīng)不易。根據(jù)我們的測算，在目前大氣污染物總量消減50%以上，我國城市環(huán)境空氣質(zhì)量才能實(shí)現(xiàn)顯著改善。據(jù)此大致估算，我國通過大氣污染防治，實(shí)現(xiàn)城市空氣質(zhì)量改善，也需20年左右的時間。
碧水藍(lán)天是我們的共同愿景，但并非可以一蹴而就。客觀上講，公眾對空氣質(zhì)量的訴求超出現(xiàn)實(shí)可能，公眾對現(xiàn)代物質(zhì)生活水平提高的要求、對良好空氣質(zhì)量的期待，同大氣污染防治需要的減排成本以及長期性的客觀現(xiàn)實(shí)之間的矛盾將長期存在。我國處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期的發(fā)展階段，以及由中等收入國家向高收入國家邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，公眾在享受生活水平提高的同時，也不應(yīng)回避其環(huán)境代價。
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