大氣污染防治法首修：能否帶來“法治藍”
以新修訂的環(huán)境保護法為依據(jù)，針對大氣污染現(xiàn)狀和社會普遍關(guān)注的問題，草案強化了政府、企業(yè)和公眾責(zé)任，補充完善了重點領(lǐng)域污染防治、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控等制度和措施，加大了對違法行為的處罰力度，為大氣污染防治工作提供了必要的法律保障。草案同時引起了對汽車尾號限行常態(tài)化等話題的再次熱議。
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總量控制加強大氣污染防治監(jiān)管
環(huán)境保護部部長周生賢22日就草案作說明時指出，我國大氣污染正向煤煙和機動車尾氣復(fù)合型過渡，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發(fā)，現(xiàn)行法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢需要。
草案第十四條提出，國家對重點大氣污染排放施行總量控制。并明確提出需綜合考慮的因素：各地大氣環(huán)境質(zhì)量狀況、限期達標規(guī)劃目標、環(huán)境容量、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)布局、重點項目建設(shè)等，規(guī)定在科學(xué)測算各地減排潛力和新增項目排放量的基礎(chǔ)上，提出各省、自治區(qū)、直轄市重點大氣污染物排放總量控制目標。
總量控制，即以控制一定時段內(nèi)一定區(qū)域內(nèi)排污單位排放污染物總量為核心的環(huán)境管理方法體系。排放源太多，就可能會超過大氣環(huán)境容量，造成污染，因此必須實行總量控制。
周生賢介紹，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，實行總量控制的“兩控區(qū)”——酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)，僅占全國國土面積的11.4％，不能適應(yīng)全國總量減排的需要。
有關(guān)專家表示，原來就在這兩個控制區(qū)里實行總量控制，現(xiàn)在全國大氣污染物排放量都很大，很多城市都出現(xiàn)霧霾天氣，所以必須全國都實行總量控制，才能改變大氣污染的現(xiàn)況。
草案規(guī)定了省級政府應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點大氣污染物排放總量，并將重點大氣污染物排放總量控制指標分解落實到市、縣，再由市、縣政府分解落實到排污單位。
同時規(guī)定，排污單位在執(zhí)行國家和地方大氣污染物排放標準的同時，“應(yīng)當(dāng)遵守重點大氣污染物排放總量控制要求”。其中，新建、改建、擴建排放重點大氣污染物的項目不符合總量控制要求的，不得通過環(huán)境影響評價。
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聯(lián)防聯(lián)控拒“各自為戰(zhàn)”
2013年以來，我國東部地區(qū)多次出現(xiàn)重度灰霾天氣，持續(xù)時間長、影響范圍大。今年2月23日，環(huán)保部曾通報，中東部地區(qū)大部分省份都出現(xiàn)灰霾，波及面積約143萬平方公里，約占國土面積的15%，重霾面積約為81萬平方公里。中國環(huán)境科學(xué)研究院數(shù)據(jù)顯示，今年2月19日至26日，我國發(fā)生大范圍持續(xù)嚴重空氣污染，持續(xù)時間長達7天，涉及北京、天津、河北等15個省區(qū)市。
而去年1月，一場罕見的連續(xù)高強度大氣灰霾過程，致使了國家“大氣十條”的出臺。
今年10月，周生賢受國務(wù)院委托向全國人大常委會報告當(dāng)前大氣污染防治工作的進展情況時說，我國城市大氣環(huán)境形勢依然嚴峻，區(qū)域性大氣污染問題日趨明顯。
全國人大常委會今年進行大氣污染防治法執(zhí)法檢查時也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前缺乏區(qū)域協(xié)同控制統(tǒng)一規(guī)劃。
對此，草案增加第五章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”。
草案規(guī)定，國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。國務(wù)院環(huán)境保護主管部門根據(jù)主體功能區(qū)劃、區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況和大氣污染傳輸擴散規(guī)律，劃定國家大氣污染防治重點區(qū)域，報國務(wù)院批準。
草案同時提出，國務(wù)院環(huán)境保護主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門、國家大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，根據(jù)重點區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和大氣環(huán)境承載能力，制定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動計劃，明確控制目標，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局，統(tǒng)籌交通管理，發(fā)展清潔能源，提出重點防治任務(wù)和措施，促進重點區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善。
對于國家大氣污染防治重點區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測，草案規(guī)定，組織建立信息共享機制，利用監(jiān)測、模擬以及衛(wèi)星、航測、遙感等新技術(shù)分析重點區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量的總體變化趨勢及其相互影響。
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單雙號限行常態(tài)化還需論證
從2007年北京奧運測試賽期間實行單雙號限行，到今年3月28日北京市人民政府發(fā)出通告，決定自2014年4月11日至2015年4月10日繼續(xù)實施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施，再到11月北京APEC會議期間的單雙號限行政策，對于北京的有車一族而言，汽車限號似乎已成為一種生活習(xí)慣。
今年，天津市也加入限號隊伍，自2014年3月1日至2015年1月10日，天津市在工作日實施按車牌尾號區(qū)域限行交通管理措施。而本月，石家莊交管部門透露，準備向市政府提議，參考北京、天津的模式實行工作日按機動車尾號限行方案。
11月26日，北京市常務(wù)副市長李士祥在京津冀協(xié)同發(fā)展論壇上表示，將論證把APEC期間采取的機動車單雙號限行措施“常態(tài)化”，此言論一出，迅速“激起千層浪”。而草案中增加的一個法條，再次挑動人們關(guān)于是否“單雙號限行常態(tài)化”的敏感神經(jīng)。
草案第四十五條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告。
草案新增加的第六章“重污染天氣應(yīng)對”中的第七十二條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制或者禁止部分機動車行使、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、組織開展人工影響天氣作業(yè)、停止幼兒園和學(xué)校組織的戶外體育活動等應(yīng)急措施。
有關(guān)專家表示，這是給政府一個制定規(guī)則的權(quán)力，屬于授權(quán)性立法，是對地方政府的立法授權(quán)。如果這個條款作為法律正式規(guī)定下來，有可能成為地方單雙號限行常態(tài)化的依據(jù)。
也有相關(guān)學(xué)者表示，如果是單雙號限行，那么草案第四十五條中“規(guī)定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間”的表述就比較籠統(tǒng)。比如是臨時限行還是常態(tài)化限行，排放控制是否區(qū)分高排放、低排放的排污水平，這兩類標準，交叉排列組合，可以劃分出不同類型的限行措施，每種類型的適用條件，以及限行以后相應(yīng)的補償措施，都需要有明確的規(guī)則。
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