環(huán)境公益訴訟將成新常態(tài)？
1月1日，引入環(huán)境公益訴訟制度的“史上最嚴(yán)”新環(huán)保法實(shí)施。
1月6日，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。
與此同時(shí)，貴州畢節(jié)金沙縣檢察院作為我國(guó)首家向環(huán)保部門提起行政公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)，持續(xù)引發(fā)各界關(guān)注。
在霧霾、重金屬、地下水污染頻發(fā)的今天，以環(huán)境污染為代表的公共利益糾紛成為日益突出的問題，但一些由公民或社會(huì)組織提起的公益訴訟，基本上都被法院以不具原告資格為由“拒之門外”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年至2010年環(huán)境信訪與訴訟比例大于300:1。
新年新氣象，一系列新制度實(shí)施的背后是否意味著環(huán)境公益訴訟的新常態(tài)即將到來(lái)？
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檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟試水
“檢察院把我們推上被告席，是以前從沒有過的事。”貴州省金沙縣環(huán)保局局長(zhǎng)秦蓁最近有點(diǎn)郁悶，該局因?yàn)樾姓蛔鳛?ldquo;怠于處罰”污染企業(yè)被檢察院告上了法庭，成為全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案。
金沙縣檢察院訴稱，2013年9月，金沙縣環(huán)保局通知佳樂建筑安裝工程有限公司（下稱佳樂公司）應(yīng)繳納噪音排污費(fèi)121520元，但企業(yè)一直未繳納？h環(huán)保局遂于2014年8月又向企業(yè)發(fā)出限期繳費(fèi)通知，責(zé)令其于2014年8月23日前繳納排污費(fèi)，如逾期不繳，將進(jìn)行處罰。
2014年10月13日，佳樂公司繳納了排污費(fèi)，但已屬逾期繳費(fèi)，縣環(huán)保局卻不準(zhǔn)備對(duì)企業(yè)行政處罰。金沙縣檢察院對(duì)此“不滿”，認(rèn)為佳樂公司拖延支付排污費(fèi)近一年，已對(duì)國(guó)有財(cái)政資金造成損害，其行為應(yīng)當(dāng)受到處罰。
金沙縣檢察院檢察長(zhǎng)肖莉紅說，考慮到一些涉污企業(yè)拖欠排污費(fèi)現(xiàn)象較普遍，損害了公眾利益，由檢察機(jī)關(guān)采取訴訟方式督促行政部門依法履職社會(huì)效果更好，遂將此案作為探索行政公益訴訟的試點(diǎn)。
2014年10月20日，金沙縣檢察院將環(huán)保局告上法院，訴請(qǐng)法院判決環(huán)保局履行對(duì)企業(yè)的處罰職責(zé)。集中管轄赤水河流域環(huán)境案件的遵義仁懷市法院受理了該案。
秦蓁說，收到法院《應(yīng)訴通知書》后，環(huán)保局對(duì)佳樂公司作出行政處罰決定。檢察院認(rèn)為，行政公益訴訟目的已達(dá)到，遂提起撤訴，法院審查后裁定準(zhǔn)予撤訴。
“由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，這在全國(guó)尚屬首例。”貴州省檢察院副檢察長(zhǎng)余敏說，此前，檢察機(jī)關(guān)尚未有過以維護(hù)公共利益為目的，以原告身份對(duì)行政部門不作為或亂作為提起訴訟的先例。
我國(guó)現(xiàn)行及新修訂的行政訴訟法中并沒有關(guān)于“行政公益訴訟”的條文。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會(huì)通過的決定明確提出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正；探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。
“這一決定為我們檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步探索公益訴訟提供了改革依據(jù)。”余敏說，從建設(shè)法治中國(guó)的目標(biāo)來(lái)看，為更好更及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，維護(hù)公共利益，需要檢察機(jī)關(guān)邁出這一步。
檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)注意權(quán)力邊界
“以公益訴訟的方式跨區(qū)域直接起訴行政機(jī)關(guān)，牽涉面較大，探索壓力不小。”余敏坦言。
近年來(lái)，以環(huán)境污染為代表的公共利益矛盾糾紛成為中國(guó)日益突出的問題。有統(tǒng)計(jì)顯示，僅2006年到2010年，我國(guó)環(huán)境信訪就達(dá)30多萬(wàn)件，行政復(fù)議2600余件。而相比之下，進(jìn)入訴訟程序不足1000件。
實(shí)際上，為依法治理環(huán)境問題，全國(guó)已設(shè)立百余家環(huán)保法庭，2014年7月，最高人民法院也成立環(huán)境資源審判庭。在最早成立環(huán)保法庭的貴州省貴陽(yáng)市，已經(jīng)有580件環(huán)境保護(hù)類別案件得到專業(yè)生態(tài)保護(hù)法庭的受理，涉及水土、山林保護(hù)和環(huán)境公益訴訟等方面，其中審結(jié)563件。
然而，因公益訴訟“門檻高”，大量由公民或社會(huì)組織提起的公益訴訟，基本上都被法院以不具原告資格為由“拒之門外”。
“公益訴訟制度不完善是瓶頸。”中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德說，公益訴訟已寫入新修訂的民事訴訟法，但針對(duì)行政部門損害公共利益的行為或不作為，“誰(shuí)來(lái)當(dāng)原告”仍是尚待突破的困境。
“有關(guān)職能部門沒有依法行政往往是導(dǎo)致環(huán)境事件多發(fā)的重要因素。”馬懷德認(rèn)為，探索完善行政公益訴訟將為依法監(jiān)督行政不作為、亂作為提供有效的法律解決途徑。
馬懷德指出，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)有抗衡能力，由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表人，充當(dāng)行政公益訴訟原告不僅合適也切實(shí)可行。
“當(dāng)然，提起行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)先進(jìn)行督促。”馬懷德說，“檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)注意權(quán)力邊界，建議先從環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等涉及公共利益領(lǐng)域積極探索。”
最高法司法解釋明確環(huán)境民事公益訴訟主體
2013年初實(shí)施的新民訴法規(guī)定了公益訴訟制度，但實(shí)施以來(lái)，該制度并未發(fā)揮預(yù)期作用，真正立案的公益訴訟也屈指可數(shù)，其中一個(gè)重要原因就是法院對(duì)公益訴訟沒有一個(gè)具體說法。
1月6日，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。同時(shí)公布的還有最高法與民政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》。
最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工表示，環(huán)境民事公益訴訟過去屢屢被擋在司法救濟(jì)大門之外，制訂相關(guān)司法解釋以及規(guī)定，將有利于解決實(shí)踐中制約環(huán)境民事公益訴訟的突出問題。
對(duì)于社會(huì)各界普遍關(guān)注的主體資格問題，本次出臺(tái)的司法解釋明確，社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。
據(jù)民政部國(guó)家民間組織管理局副局長(zhǎng)廖鴻介紹，截至2014年第三季度末，我國(guó)符合環(huán)保法及司法解釋規(guī)定的環(huán)保社會(huì)組織有700多個(gè)。
孫軍工表示，司法解釋對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告資格保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會(huì)組織的范圍，這些社會(huì)組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。此外，情節(jié)輕微的違規(guī)行為、社會(huì)組織成員以及法定代表人個(gè)人的違法行為不影響社會(huì)組織提起訴訟。
此外，對(duì)于同樣備受關(guān)注的社會(huì)組織提起訴訟是否受地域限制問題，最高法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)鄭學(xué)林表示，司法解釋對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織的地域活動(dòng)范圍沒有做限定。“也就是說環(huán)保組織可以在全國(guó)范圍內(nèi)活動(dòng)，這擴(kuò)大了環(huán)保組織起訴的范圍，有利于調(diào)動(dòng)環(huán)保組織的積極性。”
鄭學(xué)林舉例說，今年1月1日，北京環(huán)保組織“自然之友”到福建南平中院提起環(huán)境公益訴訟，法院已經(jīng)受理。
鄭學(xué)林還表示，一個(gè)污染事件可能導(dǎo)致跨區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)損害，因此環(huán)境資源類案件往往是跨區(qū)域的，存在案件管轄的問題。
本次出臺(tái)的司法解釋規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級(jí)人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級(jí)人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級(jí)人民法院確定。
“比如剛成立的北京四中院，受案范圍就包括整個(gè)北京區(qū)域的環(huán)境資源保護(hù)方面的案件。”鄭學(xué)林說，“最理想的環(huán)境資源類案件管轄制度，是一個(gè)省統(tǒng)一由一個(gè)中院或者是少量的中院管轄。將來(lái)還可以探索跨省的行政區(qū)劃案件管轄。”
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