建立以環(huán)境審計為抓手的調(diào)整糾偏機(jī)制
環(huán)境保護(hù)部日前下發(fā)《關(guān)于開展政府環(huán)境審計試點(diǎn)工作的通知》，將在甘肅省蘭州市率先開展政府環(huán)境審計試點(diǎn)。當(dāng)前開展政府環(huán)境審計試點(diǎn)工作重要性何在？為什么試點(diǎn)首站選擇在蘭州？如何加快推進(jìn)環(huán)境審計制度的建立和推廣？本報今日專題關(guān)注政府環(huán)境審計。
政府環(huán)境審計制度試水前行
對話人：環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財務(wù)司司長趙華林
采訪人：本報記者查瑋
為什么要開展政府環(huán)境審計？
■以環(huán)境審計為抓手，可以建立自上而下的糾偏機(jī)制，對地方政府和有關(guān)部門的環(huán)保工作予以調(diào)整糾偏。
中國環(huán)境報：在當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，推出政府環(huán)境審計試點(diǎn)，是基于怎樣的考慮，有何重要意義？
趙華林：建立健全環(huán)境審計制度，既是對我國現(xiàn)行環(huán)境管理制度的發(fā)展和完善，也是主動適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)新常態(tài)的重大制度創(chuàng)新。
習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟(jì)增長。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，但是環(huán)境污染越來越嚴(yán)重。究其根源，在于目前我國部分地方政府仍存在GDP至上的發(fā)展觀念。在很多地方，黨政同責(zé)始終沒有落實(shí)，很多地方政府的發(fā)展責(zé)任是落實(shí)的，但是環(huán)保責(zé)任卻是虛的。造成環(huán)境保護(hù)各項政策措施落實(shí)不到位，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。為破解當(dāng)前環(huán)境管理困境、應(yīng)對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，我國迫切需要建立一種自上而下的糾偏機(jī)制，從根本上改變地方政府唯GDP的發(fā)展觀念，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。
審計，是國之重器。環(huán)境產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，開展審計是應(yīng)有之義。政府環(huán)境審計作為落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的一項重要工作內(nèi)容，重點(diǎn)是通過審計各級政府環(huán)境履責(zé)的合法合規(guī)性以及履責(zé)的效果和效率性，督促各級政府落實(shí)環(huán)境質(zhì)量保護(hù)責(zé)任。以環(huán)境審計為抓手，可以建立自上而下的糾偏機(jī)制，對地方政府和有關(guān)部門的環(huán)保工作予以調(diào)整糾偏。我們可以學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，運(yùn)用審計的理論和方法，發(fā)揮中國特色的行政管理優(yōu)勢，建立和創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審計制度，突破環(huán)境資源困境，打造中國環(huán)境保護(hù)升級版，解決環(huán)境問題。此外，還可以避免當(dāng)下各種單項檢查過多現(xiàn)象，提高工作效率。環(huán)境審計是綜合性的，著眼于宏觀層面，可以把針對企業(yè)的檢查和針對政府的檢查都合并在一個檢查中。
因此，開展政府環(huán)境審計試點(diǎn)，積極探索和研究政府環(huán)境審計制度的運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)和政策保障，建立和完善政府環(huán)境審計制度實(shí)施體系，不僅是建立和完善環(huán)境審計制度的內(nèi)在需求，也是將環(huán)境審計制度廣泛應(yīng)用于各級政府環(huán)境履責(zé)效果評價，全面提升環(huán)境保護(hù)和管理工作效率的實(shí)踐基礎(chǔ)。
新《環(huán)境保護(hù)法》提出對地方政府進(jìn)行考核，還提出“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，依法接受監(jiān)督”。而要向人大進(jìn)行的報告，必須經(jīng)過審計后得出！秶鴦(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）也提出，要“加強(qiáng)對大氣、水、固體廢物等污染治理和環(huán)境保護(hù)情況的審計”，更是直接提出了環(huán)境審計的要求。這些，都對推動政府環(huán)境審計開展提供了動力，創(chuàng)造了條件。
開展政府環(huán)境審計試點(diǎn)工作的重要性不言而喻。當(dāng)前，我們要貫徹落實(shí)黨的十八大及十八屆三中、四中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，以及新《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)要求，以改革創(chuàng)新為動力，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，把政府環(huán)境審計制度作為保障國家經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境健康運(yùn)行的重要抓手，在全國建立一套統(tǒng)一、科學(xué)和可操作的政府環(huán)境審計制度框架體系。通過試點(diǎn)示范，研究和拓展政府環(huán)境審計制度的應(yīng)用領(lǐng)域，為落實(shí)各級政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，推動我國生態(tài)文明建設(shè)提供必要的方法和手段。
推進(jìn)政府環(huán)境審計可能遇到哪些問題？
■可能會觸及一些部門利益，在操作上沒有成例可循，審計能力存在不足。
中國環(huán)境報：據(jù)了解，政府環(huán)境審計試點(diǎn)工作目前是地方自愿開展的。請問，為什么率先在蘭州開展試點(diǎn)？蘭州具備了哪些條件？
趙華林：之所以選擇蘭州，一是近年來環(huán)境保護(hù)部和甘肅省委、省政府高度重視蘭州市環(huán)境保護(hù)工作，支持開展了燃煤鍋爐及其污染物“雙清零”行動和工業(yè)污染深度治理工程。國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》中將蘭州市列為大氣污染治理試點(diǎn)。環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委員會、財政部在《關(guān)于印發(fā)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃的通知》中將蘭州市列為全國“三區(qū)十群”47個重點(diǎn)城市之一。2011至2013年總計支持蘭州市3.25億元開展大氣污染防治工作。蘭州市通過實(shí)施環(huán)保大項目帶動了環(huán)境質(zhì)量大改善，近年來城市大氣環(huán)境質(zhì)量明顯改善。
二是因為這幾年蘭州市在大氣污染防治方面做了很多探索，如實(shí)行嚴(yán)厲的行政問責(zé)，實(shí)行網(wǎng)格化管理。但是，他們?nèi)匀桓杏X到要讓全社會、讓各級政府真正負(fù)起責(zé)任，就要探索出臺一個綜合性的長效機(jī)制，以促進(jìn)大氣環(huán)境質(zhì)量越變越好，并且改善其他方面的環(huán)境質(zhì)量。因此，在充分研究之后，蘭州市主動申請試點(diǎn)，積極組織實(shí)施政府環(huán)境審計。
2014年底，由蘭州市政府申請，經(jīng)甘肅省環(huán)境保護(hù)廳推薦，環(huán)境保護(hù)部決定在蘭州市開展環(huán)境審計試點(diǎn)工作。
中國環(huán)境報：試點(diǎn)工作可能會遇到怎樣的困難和問題？您認(rèn)為在開展審計試點(diǎn)中，要注意哪些問題？
趙華林：政府環(huán)境審計是一項全新的工作。一是從實(shí)施機(jī)制上看，政府環(huán)境履責(zé)涉及不同的部門，審計中可能會觸及一些部門利益，需要政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織；二是從內(nèi)容上看，與傳統(tǒng)的考核評價手段相比，它是從環(huán)境目標(biāo)、實(shí)施、監(jiān)測、監(jiān)督評價等全過程實(shí)施的客觀性鑒證，注重全流程和全生命周期對地方政府和企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的監(jiān)督評價，從操作上來說沒有成例可循；三是從實(shí)施能力上看，合規(guī)性審計、績效審計、財務(wù)審計同時開展，存在能力不足或不匹配問題。
具體而言，在試點(diǎn)中應(yīng)注意處理好以下問題：
一是地方要提高對政府環(huán)境審計的認(rèn)識。毋庸諱言，在強(qiáng)力反腐的大背景下，一些人對環(huán)境審計大多覺得敏感，有些人甚至?xí)J(rèn)為是一個包袱。但是，環(huán)境審計是在幫助地方系統(tǒng)地進(jìn)行診斷和整改，以提高認(rèn)識、改進(jìn)工作，這也有利于地方官員在環(huán)境上分清責(zé)任。二是環(huán)境審計不是面子工程、形象工程，不能走過場。要把審計的作用真正發(fā)揮出來。三是開展審計有一些基礎(chǔ)，如有國外的經(jīng)驗，有過去財務(wù)審計方面的經(jīng)驗，但開展真正的環(huán)境審計基礎(chǔ)還很薄弱。如我們曾經(jīng)開展過減排核查，實(shí)際上也是審計，但只是單項審計，不是綜合的審計。盡管出臺了一些配套文件，如審計指南，但是用起來到底怎么樣，還有待實(shí)踐檢驗。并且，中央、各省的政府環(huán)境審計隊伍還沒有建立起來，大家對政府環(huán)境審計比較陌生，怎么和政策配套、結(jié)合，還需要進(jìn)一步研究。尤其是結(jié)果的應(yīng)用，如果地方只是往柜子里一鎖，那一點(diǎn)用也沒有。應(yīng)將審計結(jié)果公開，向上級報告，向中央和人民代表大會報告，使之成為綜合決策的依據(jù)，成為整改的依據(jù)。
此外，如何從國家資源環(huán)境管理和綜合環(huán)境經(jīng)濟(jì)決策角度，在審計署、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、水利部等多部門之間建立一種協(xié)調(diào)合作機(jī)制，利用環(huán)境審計這個工具，把有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的要求落實(shí)到具體行動上，這是目前迫切需要解決的問題。當(dāng)然，也有一些技術(shù)層面的問題。但是相對而言，從頂層設(shè)計上解決好體制機(jī)制層面的問題更加重要。
中國環(huán)境報：蘭州試點(diǎn)之外，對下一步的工作如何考慮？
趙華林：我們將在蘭州試點(diǎn)基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)環(huán)境審計制度的建立和推廣。一是進(jìn)一步完善環(huán)境審計制度框架和技術(shù)體系；二是進(jìn)一步拓展政府環(huán)境審計制度的應(yīng)用領(lǐng)域；三是擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和層次，在蘭州試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，今后要在不同類型的城市擴(kuò)大試點(diǎn)；四是建立審計署、環(huán)境保護(hù)部、發(fā)改委、國土資源部、水利部、林業(yè)局等多部門聯(lián)動協(xié)調(diào)合作機(jī)制。
將來，隨著環(huán)境審計的推開，地方政府接受環(huán)境審計，將由自愿開展變成是一項必須完成的義務(wù)。政府環(huán)境審計將常態(tài)化，并迅速成為一種綜合性制度。這完全符合新常態(tài)下中央改革、創(chuàng)新的精神，尤其是制度創(chuàng)新的精神，要在發(fā)展中解決環(huán)境問題。對環(huán)境管理創(chuàng)新而言，開展政府環(huán)境審計具有里程碑式意義。
對實(shí)行政府環(huán)境審計制度有哪些建議？
■明確政府環(huán)境審計制度的法律地位，賦予國家環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)環(huán)境審計權(quán)責(zé)，完善政府環(huán)境審計的制度框架體系。
中國環(huán)境報：環(huán)境審計最早是在西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)運(yùn)而生。在環(huán)境審計方面，我國近年來開展了哪些實(shí)踐，與國外相比，是否存在差距？
趙華林：在西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程中，為了應(yīng)對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢、強(qiáng)化環(huán)境管理，逐步將審計理論和方法應(yīng)用到環(huán)境保護(hù)管理領(lǐng)域，從而產(chǎn)生了環(huán)境審計。最高審計機(jī)關(guān)國際組織制定的《從環(huán)境視角進(jìn)行審計活動的指南》指出，環(huán)境績效審計內(nèi)容包括對政府監(jiān)督環(huán)境法規(guī)合規(guī)情況的審計、對政府環(huán)境項目的效益進(jìn)行審計、對其他政府項目的環(huán)境影響進(jìn)行審計、對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計、對計劃的環(huán)境政策和環(huán)境項目進(jìn)行評估等。目前，環(huán)境審計已成為環(huán)境管理的一個重要手段，美國、加拿大、荷蘭等國家進(jìn)行了廣泛的不同形式的國家環(huán)境審計，取得了巨大發(fā)展，有效促進(jìn)了國家環(huán)境政策實(shí)施。
事實(shí)上，中國的環(huán)境管理，尤其是主要污染物總量減排的管理實(shí)踐，已在一定程度上運(yùn)用了審計的理論和方法。“十一五”節(jié)能減排大背景下，污染減排行政審計被提出。減排行政審計是在績效審計的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性基礎(chǔ)上，注重環(huán)境性這個非經(jīng)濟(jì)因素，并結(jié)合國家污染減排的現(xiàn)實(shí)需要，由環(huán)保行政主管部門綜合考慮以上4種因素，來評價、監(jiān)督、鑒證地方政府和相關(guān)部門開展污染減排責(zé)任落實(shí)和履行情況。實(shí)施至今，已取得了明顯成效，推動了“十一五”主要污染物總量削減任務(wù)圓滿完成。另外，審計部門組織開展了資源環(huán)境績效審計，但主要以環(huán)保資金審計為核心，有關(guān)環(huán)境績效審計內(nèi)容限制在資金使用合規(guī)范圍內(nèi)。
總體來看，中國的環(huán)境審計與國外環(huán)境審計相比，不論是在內(nèi)容上還是方法上仍然存在較大差距。
中國環(huán)境報：對于拓展我國政府環(huán)境審計理論與實(shí)踐內(nèi)涵，您有哪些思考？
趙華林：從本質(zhì)上看，政府環(huán)境審計是對地方政府和有關(guān)部門的行政審計。其一，是中央政府對地方政府及其有關(guān)部門開展的一種自上而下的行政控制活動。以污染減排行政審計為例，減排行政審計的主要對象是各級地方政府。審計的重點(diǎn)是地方是否按計劃完成污染減排的任務(wù)，以及地方政府為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)制定的管理措施、重點(diǎn)項目建設(shè)、資金投入等情況，是否具備保障減排任務(wù)完成情況的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)等。
再有，環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)中央政府授權(quán)，依照法律、法規(guī)、規(guī)劃，對地方政府和有關(guān)部門履行保護(hù)環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量等責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)督、評價和判定，保證受托環(huán)境保護(hù)責(zé)任得到全面、有效、及時履行。比如，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《國務(wù)院節(jié)能減排綜合性工作方案》的規(guī)定，減排行政審計執(zhí)行主體即為環(huán)境保護(hù)行政主管部門。其對全國和區(qū)域的污染減排工作進(jìn)行審計，評判各地污染減排任務(wù)進(jìn)展和存在問題，并上報國務(wù)院或上級政府。協(xié)助政府領(lǐng)導(dǎo)作出重要決策，確保污染減排任務(wù)順利完成。
從中亦可見，政府環(huán)境審計是對環(huán)境責(zé)任履行情況的全面性審計，并不以財務(wù)審計為唯一目的，而是以環(huán)境合規(guī)性和環(huán)境績效為審計重點(diǎn)。
審計內(nèi)容涵蓋環(huán)境責(zé)任履行的方方面面，包括：對地方政府落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國策情況的審計，評價地方政府在發(fā)展過程中，是否妥善處理發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，嚴(yán)守生態(tài)紅線；對地方政府和有關(guān)部門執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)劃情況的審計；審計地方政府保護(hù)環(huán)境的質(zhì)量情況，即評價環(huán)境質(zhì)量是否保持穩(wěn)定或得到改善，是否按照計劃和要求完成各階段環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、確保必要的環(huán)境效益；對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計，包括環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置合理性及工作有效性、環(huán)境信息公開情況等。
政府環(huán)境審計的開展，是依托具有較強(qiáng)專業(yè)背景的環(huán)境審計隊伍，通過一個相對較長時間的審計，對地方政府和有關(guān)部門履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的情況，進(jìn)行專業(yè)化、精細(xì)化的審查和梳理，是一種全面的、深入的、細(xì)致的診斷檢查，確保在環(huán)境保護(hù)方面為地方發(fā)展準(zhǔn)確把脈、糾偏。同時，政府環(huán)境審計也有助于分清責(zé)任、落實(shí)好環(huán)境與生態(tài)保護(hù)責(zé)任終身追究的要求。
中國環(huán)境報：對實(shí)行政府環(huán)境審計制度政策，您有哪些建議？
趙華林：首先，建議在相關(guān)法律，如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律的修訂中，明確政府環(huán)境審計制度的法律地位，賦予環(huán)保部門開展政府環(huán)境審計的職權(quán)。并出臺政府環(huán)境審計的管理辦法，明確規(guī)定程序、操作方法等，規(guī)范政府環(huán)境審計工作。
其次，建議在國內(nèi)現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)保督查中心的基礎(chǔ)上，仿照美國環(huán)保大區(qū)管理體制和國家國土監(jiān)察模式，建立國家環(huán)境監(jiān)察體系，并賦予國家環(huán)境監(jiān)察區(qū)域機(jī)構(gòu)以環(huán)境審計的權(quán)責(zé)，組建專業(yè)化的政府環(huán)境審計隊伍，具體負(fù)責(zé)組織對各。▍^(qū)、市）的環(huán)境審計工作，或?qū)嵭协h(huán)境保護(hù)行政審計專員制度，各地方派駐環(huán)境保護(hù)行政審計專員，直接參與各地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合決策。同時，建議在有條件的省、區(qū)、市，進(jìn)一步開展政府環(huán)境審計試點(diǎn)工作。
同時，完善政府環(huán)境審計的制度框架體系。在制度框架涉及方面，建議政府環(huán)境審計包含準(zhǔn)備、實(shí)施、報告和后督辦4個環(huán)節(jié)，建立與之相應(yīng)的審計統(tǒng)計制度、績效評估制度、核查結(jié)論報告與公開制度、后督辦制度、責(zé)任追究制度等，科學(xué)準(zhǔn)確地評判地方政府環(huán)境保護(hù)和生態(tài)改善動態(tài)和存在的問題，便于加強(qiáng)中央對各地發(fā)展予以糾偏。
總而言之，建立規(guī)范且行之有效的政府環(huán)境審計制度，不僅是對一項全新的環(huán)境管理措施的探索，亦涉及如何應(yīng)對日趨惡化的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的重大課題，尚需各方協(xié)同努力。唯如此，才有助于中國的可持續(xù)發(fā)展。
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