政府環(huán)境責(zé)任：法條已豐滿 現(xiàn)實(shí)尚骨感
1月1日起施行的“新環(huán)保法”備受矚目，這是1989年我國(guó)公布實(shí)施《中華人民共和國(guó)環(huán)保法》后的首次修訂，這一稱為“史上最嚴(yán)”環(huán)保法，體現(xiàn)出六大亮點(diǎn)：立法理念創(chuàng)新，技術(shù)手段加強(qiáng);監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型;監(jiān)管手段強(qiáng)硬;鼓勵(lì)公眾參與;法律責(zé)任嚴(yán)厲。
當(dāng)前我國(guó)環(huán)保主要靠政府和部門的單打獨(dú)斗。為扭轉(zhuǎn)這一局面，新《環(huán)保法》中指出，各級(jí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，公民進(jìn)行環(huán)境違法舉報(bào)，社會(huì)組織依法參與，新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督，體現(xiàn)了多元共治、社會(huì)參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。
在新《環(huán)保法》體系下面，尤其是政府在地方環(huán)境治理中的權(quán)責(zé)應(yīng)該如何界定?如何保證其實(shí)施?在實(shí)施中又面臨哪些困難?本期我們請(qǐng)到在日前舉行的新《環(huán)保法》與地方環(huán)境治理研討會(huì)上出席的幾位業(yè)界資深環(huán)保法人士，就新《環(huán)保法》中的地方政府權(quán)責(zé)與治理模式問(wèn)題進(jìn)行探討。
原《環(huán)保法》：更傾向于行政管理法
記者：您認(rèn)為《環(huán)保法》修訂前存在哪些問(wèn)題?
周珂：修訂前《環(huán)保法》的問(wèn)題概括起來(lái)主要表現(xiàn)為3個(gè)問(wèn)題：偏、軟、窄，并且這3個(gè)問(wèn)題也互相關(guān)聯(lián)。
首先是偏。《環(huán)保法》修訂前缺乏約束政府環(huán)境行為的具體表述！董h(huán)保法》主要關(guān)注并制止企業(yè)的污染行為，而只規(guī)定了政府的環(huán)境職權(quán)，并未規(guī)定政府的環(huán)境責(zé)任，這意味著地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，沒(méi)有在法律層面上得到落實(shí)？梢哉f(shuō)，過(guò)去的《環(huán)保法》是一個(gè)企業(yè)環(huán)境責(zé)任和義務(wù)的本位法，是一部行政管理法。
其次是軟。政府處罰手段有限，處罰力度不夠，這導(dǎo)致出現(xiàn)違法成本低的現(xiàn)象。這個(gè)軟，也是由于之前的“偏”所導(dǎo)致。原《環(huán)保法》僅僅是一部行政管理法，而對(duì)于行政管理法的定位，在任何一個(gè)國(guó)家，都不可能賦予行政管理法很強(qiáng)的力量，因而行政管理手段也是有限的。
再次是窄。這主要表現(xiàn)為社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全，在某些領(lǐng)域存在立法空白，監(jiān)管制度內(nèi)容交叉重疊等。
申進(jìn)忠：修訂前的《環(huán)保法》缺乏調(diào)整和約束政府環(huán)境行為的具體規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定地方政府責(zé)任。新修訂的法律明確了政府的環(huán)保責(zé)任，提出地方各級(jí)政府對(duì)本地環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，對(duì)政府實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，考核結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)并授權(quán)環(huán)保部門對(duì)環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)地區(qū)進(jìn)行區(qū)域限批。
強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任是新《環(huán)保法》重中之重
記者：新《環(huán)保法》在修訂過(guò)程中是如何體現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任的?
周珂：在《環(huán)保法》修訂過(guò)程中，政府環(huán)境責(zé)任在不斷加強(qiáng)。強(qiáng)化政府責(zé)任是此次《環(huán)保法》修訂中最重要的地方。
由全國(guó)人大環(huán)資委主導(dǎo)形成的《環(huán)保法》一審稿，被普遍認(rèn)為是修改力度比較差的一稿。然而，在這一稿中有8個(gè)地方小修小補(bǔ)，同時(shí)增加了一項(xiàng)內(nèi)容，就是政府環(huán)境責(zé)任問(wèn)題。
國(guó)際上的大趨勢(shì)是，環(huán)境保護(hù)一定要加強(qiáng)政府責(zé)任，像美國(guó)的環(huán)境保護(hù)法又叫國(guó)家環(huán)境政策法。何為政策法?政策法很大程度上意味著該法律要對(duì)政府行為進(jìn)行管理和約束。
相較于原《環(huán)保法》涉及關(guān)于政府責(zé)任僅有一條原則性規(guī)定，在一審稿中，政府責(zé)任拓展為專門的一章，這一章規(guī)定上級(jí)政府機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，政府向同級(jí)人大定期匯報(bào)環(huán)保工作等等，這些都表明在環(huán)保法修訂之初，已經(jīng)意識(shí)到政府環(huán)境責(zé)任的重要性。
而這些內(nèi)容要想落實(shí)也是非常不容易的。比如，定期向同級(jí)人大報(bào)告環(huán)保工作，在后來(lái)的條文修改中卻刪掉了。
2013年6月，全國(guó)人大法律委員會(huì)向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)提交了《環(huán)保法》修訂二審稿。二審稿和一審稿相比，改動(dòng)內(nèi)容很多，首先把環(huán)境保護(hù)作為基本國(guó)策確定下來(lái)，同時(shí)也有國(guó)家責(zé)任的重要內(nèi)容。此外，也確定了環(huán)境保護(hù)一些基本原則，如堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主、綜合治理，公民參與、誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)等，并且建議把此番環(huán)保法修改變成修訂，因?yàn)樾薷氖切⌒扌⊙a(bǔ)，修訂是大改，且確定重新修改日期等。
接下來(lái)是三審稿，三審稿最重要內(nèi)容是規(guī)定國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，這項(xiàng)制度相較于國(guó)策性的規(guī)定、政府環(huán)境責(zé)任的一般規(guī)定要具體很多。
在四審稿中，進(jìn)一步完善了相關(guān)制度，新增了很多內(nèi)容，在新增內(nèi)容中，有關(guān)于環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)法律地位的確定，這與政府環(huán)境權(quán)責(zé)是直接相關(guān)的，同時(shí)也是我國(guó)環(huán)境保護(hù)機(jī)制方面的一項(xiàng)創(chuàng)新規(guī)定。
實(shí)際上，除了四審稿外，在其他環(huán)節(jié)也有很多增加的內(nèi)容，比如重大環(huán)境事件向人大匯報(bào)，政府綠色采購(gòu)等等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在新《環(huán)保法》中修訂的70多條款中，有40多條款是和政府環(huán)境責(zé)任有關(guān)系。
劉湘：其實(shí)，在三審稿中出現(xiàn)的政府的環(huán)境考核評(píng)價(jià)制度，并非新鮮事物。2011年國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中就明確提出將環(huán)境保護(hù)納入地方各級(jí)人民政府政績(jī)考核，并實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。
環(huán)境考核評(píng)價(jià)制度作為一項(xiàng)管理制度早就在做，只是沒(méi)有上升到法律層面。之前的嘗試為此次走上立法層面打下了基礎(chǔ)。
落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任仍處于“熱身”層面
記者：目前在落實(shí)新《環(huán)保法》中政府環(huán)境責(zé)任過(guò)程中，面臨哪些問(wèn)題?
申進(jìn)忠：新《環(huán)保法》給出了環(huán)境治理的框架，但實(shí)施的關(guān)鍵還是在地方。新《環(huán)保法》的規(guī)定中“地方政府的義務(wù)多、責(zé)任少”，從整個(gè)監(jiān)督機(jī)制來(lái)看，對(duì)地方政府有效的監(jiān)督和約束力度還不夠。而地方環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)和法律責(zé)任加重，面臨更多的壓力。尤其是在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力時(shí)，大企業(yè)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的同時(shí)也可能帶來(lái)污染，此時(shí)地方政府在環(huán)保問(wèn)題上“責(zé)任少”就會(huì)對(duì)環(huán)保部門的履責(zé)形成極大壓力。在對(duì)地方環(huán)境治理方面的實(shí)踐考察中發(fā)現(xiàn)，地方環(huán)境監(jiān)察部門面臨來(lái)自企業(yè)、公眾和地方政府的多重壓力。
劉湘：新《環(huán)保法》中所提到的政府責(zé)任在執(zhí)行起來(lái)會(huì)非常艱難。現(xiàn)在有些地方存在的問(wèn)題在于，大企業(yè)不敢動(dòng)，小企業(yè)關(guān)停，最終還留下環(huán)境被污染、老百姓健康受損的問(wèn)題。如果找不到相應(yīng)的污染企業(yè)，這些責(zé)任就應(yīng)該由地方政府來(lái)承擔(dān)。
蘆建茹：結(jié)合北京地區(qū)的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，新《環(huán)保法》施行以后，環(huán)保部門有了權(quán)力、有了手段，但同時(shí)也面臨更過(guò)挑戰(zhàn)。執(zhí)法成本高、技術(shù)要求高、人力不足等成為新環(huán)保法落實(shí)需要克服的問(wèn)題。以北京市為例，環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)涵蓋320多項(xiàng)，全北京市環(huán)保系統(tǒng)的執(zhí)法人員約為300~400人。與之形成對(duì)比的是，城管部門有370項(xiàng)左右的執(zhí)法權(quán)，但有8000多名執(zhí)法人員。當(dāng)前北京市環(huán)保局的做法是將執(zhí)法權(quán)下放，但這樣基層環(huán)保部門所面臨的壓力也非常大。
申進(jìn)忠：目標(biāo)責(zé)任制和考核制中提出，由人大監(jiān)督各級(jí)政府并向人大報(bào)告。目前這對(duì)于地方政府有效的監(jiān)督約束，在社會(huì)公共層面上似乎有點(diǎn)弱。
《環(huán)保法》的修改涉及到央地關(guān)系、環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系、公民與社會(huì)的關(guān)系等諸多因素，對(duì)于地方政府而言，或許更直接的是地方政府是否愿意付出代價(jià)，以及付出多大的代價(jià)來(lái)獲得環(huán)境發(fā)展。
真正去落實(shí)新《環(huán)保法》非常不容易。也許新《環(huán)保法》的“春天”還需要一段時(shí)間才來(lái)臨，現(xiàn)在仍處于熱身階段。
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