新環(huán)保法實(shí)施效果顯著 “最嚴(yán)環(huán)保法”實(shí)至名歸
今年1月1日，修訂后的新《環(huán)保法》開(kāi)始實(shí)施。這部被譽(yù)為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法律，正在環(huán)保部門(mén)密集的“約談季”中發(fā)揮法律應(yīng)有的強(qiáng)勢(shì)作用。近期，環(huán)保部聯(lián)系河北省政府，就“華北之肺”白洋淀的污染問(wèn)題，已經(jīng)約談保定市政府，要求對(duì)白洋淀淀區(qū)開(kāi)展污染整治，確保今年6月底前全面整改到位，限期通過(guò)驗(yàn)收。同時(shí)，對(duì)辛集市、邯鄲武安市、滄州滄縣等多個(gè)長(zhǎng)期存在環(huán)境問(wèn)題的地方，河北省環(huán)保廳也約談了當(dāng)?shù)卣?ldquo;一把手”，要求其簽訂限期整改責(zé)任書(shū)。
另外，“史上最嚴(yán)”環(huán)保法實(shí)施三個(gè)月，北京市內(nèi)已經(jīng)查封違法排污企業(yè)15家，其中14家位于大興，一家位于房山。相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，北京市被查封的企業(yè)大多集中在中小企業(yè)，這些企業(yè)治理，管理情況相對(duì)較差。查封治理后，相關(guān)執(zhí)法部門(mén)還會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行后督察。
從環(huán)保部公開(kāi)的數(shù)據(jù)看，“按日計(jì)罰”、“移送”、“行政拘留”已成各地環(huán)保執(zhí)法部門(mén)利器。與1月份相比，2月份適用按日連續(xù)處罰案件數(shù)上升60%，適用查封、扣押案件數(shù)上升208%，移送行政拘留案件數(shù)上升115%。擁有按日計(jì)罰、行政拘留等處罰利器的新環(huán)保法被裝上了“鋼牙利齒”，但法律出臺(tái)只是邁出了第一步，更關(guān)鍵的是嚴(yán)格執(zhí)法，讓高懸的利劍釋放威力。
如今，我們看到，各地罰得重了，管得嚴(yán)了，違法成本上升了，環(huán)保執(zhí)法有了新氣象，大家都在努力讓“最嚴(yán)環(huán)保法”實(shí)至名歸。
2015年1月1日，新修訂的《環(huán)保法》開(kāi)始正式施行，這部被外界譽(yù)為“史上最嚴(yán)”的《環(huán)保法》承載著社會(huì)各界的關(guān)注。這部“長(zhǎng)牙齒”的治污重典，如何對(duì)污染頑疾打出重拳？新納入其中的“環(huán)境公益訴訟”模式在依法捍衛(wèi)青山綠水中如何提供執(zhí)法利器？國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文對(duì)此解讀。
經(jīng)濟(jì)之聲：法律出臺(tái)只是邁出了第一步，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵。您對(duì)環(huán)保部門(mén)約談地方政府的做法怎么看？效果如何？
常紀(jì)文：環(huán)保部約談地方政府取得了一定的成效，以前是督企業(yè)，現(xiàn)在是督政府，通過(guò)輿論的監(jiān)督，跟地方政府和地方黨委很大的壓力。從目前的情況來(lái)看，這些被約談的地方政府，河北承德、山東等都采取了相應(yīng)的措施，但是長(zhǎng)期效果還值得觀(guān)察，因?yàn)榄h(huán)保部門(mén)對(duì)地方政府的約束力目前來(lái)看還是有限的，因?yàn)榈胤秸ε碌氖亲约旱纳霞?jí)政府對(duì)環(huán)保部的約談效果還是值得觀(guān)察。
經(jīng)濟(jì)之聲：也就是對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)并不怕環(huán)保部，我們有沒(méi)有相關(guān)的立志的方法，能夠讓地方政府也能夠重視環(huán)保部的要求。
常紀(jì)文：像以前環(huán)保部門(mén)以被國(guó)有的一些大型集團(tuán)，建設(shè)水利工程進(jìn)行過(guò)約談，甚至叫停過(guò)，但是后來(lái)效果都是不是很好，很多水利工程并沒(méi)有被叫停，所以在地方政府是否真正執(zhí)行環(huán)保部的態(tài)度和它的一些的約談的要求，我們還值得進(jìn)一步的觀(guān)察。
經(jīng)濟(jì)之聲：也就是說(shuō)如果地方政府只是表面上應(yīng)付沒(méi)有真正的作為的話(huà)，環(huán)保部也沒(méi)有辦法。從執(zhí)法能力上看，職業(yè)化水平不高、人手少成為很多地方環(huán)保部門(mén)的困擾。在環(huán)保監(jiān)管職能的統(tǒng)一上，"九龍治污"的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，有些時(shí)候面對(duì)污染問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)陷入有責(zé)無(wú)權(quán)的窘境，正如一位基層環(huán)保干部感慨：環(huán)保部門(mén)有了牙齒，但牙口不齊。這些問(wèn)題如何破除？
常紀(jì)文：首先是加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法影響，目前的環(huán)保部門(mén)執(zhí)法力量，呈現(xiàn)倒金字塔的特點(diǎn)，也就是說(shuō)上邊強(qiáng)大，到下面很弱小，環(huán)境保護(hù)應(yīng)該按照十八屆三中全會(huì)的要求，應(yīng)該是加強(qiáng)的基層的環(huán)境力量。但是現(xiàn)實(shí)是基層的環(huán)保力量很薄弱，有一些縣環(huán)保局就是幾個(gè)人，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)根本沒(méi)有人了，而且專(zhuān)業(yè)化水平比較差的，學(xué)環(huán)境保護(hù)的，學(xué)執(zhí)法的并不是部分很多。執(zhí)法裝備缺乏，也就是專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化比較欠缺，下一步改革在這個(gè)方面加強(qiáng)，此外環(huán)保部門(mén)應(yīng)該九龍治水的這個(gè)情況，特別是統(tǒng)一監(jiān)督管理這個(gè)職責(zé)，有利于加強(qiáng)其他的部門(mén)，按照現(xiàn)代的法律規(guī)定，它可以不聽(tīng)環(huán)保部門(mén)的，環(huán)保部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督管制并沒(méi)有得到其他部門(mén)的相應(yīng)。所以新《環(huán)保法》雖然規(guī)定了很?chē)?yán)密的處罰措施，確實(shí)環(huán)保部門(mén)已經(jīng)進(jìn)行了一些嚴(yán)格的執(zhí)法。但是總體上來(lái)看“溫室效應(yīng)”有利于加強(qiáng)，特別是加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)和其他部門(mén)溝通和聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)違法、打擊違法，需要各個(gè)部門(mén)的配合。
經(jīng)濟(jì)之聲：確實(shí)像您說(shuō)的環(huán)保是一個(gè)很大的社會(huì)工程，維護(hù)我們的環(huán)保發(fā)的尊嚴(yán)，也監(jiān)督了環(huán)保發(fā)的實(shí)施，更離不開(kāi)咱們廣大公眾的支持和參與。新修訂的環(huán)保法也賦予了公眾更多的監(jiān)督權(quán)，比如通過(guò)程序提起公益訴訟。我們觀(guān)察到，“環(huán)境公益訴訟”這6個(gè)字最近很火，細(xì)究起來(lái)，是因?yàn)樗c每個(gè)人相關(guān)？梢坏┡c每個(gè)人相關(guān)的事上升至法律，就顯得復(fù)雜而深?yuàn)W。將環(huán)境公益訴訟寫(xiě)入環(huán)保法算是“里程碑式”的進(jìn)步嗎？
常紀(jì)文：在環(huán)保法中規(guī)定環(huán)境規(guī)定訴訟，是里程碑的進(jìn)步，不僅是環(huán)保法里程碑進(jìn)步，它是中國(guó)整個(gè)法制建設(shè)的里程碑進(jìn)步。這個(gè)公益訴訟在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域要開(kāi)一個(gè)口子，其他的專(zhuān)業(yè)化的領(lǐng)域都在進(jìn)行觀(guān)察，但是有一點(diǎn)說(shuō)這個(gè)制度由制定到實(shí)施還需要一個(gè)過(guò)程，特別是目前來(lái)看，效果并不是很理想。在法律實(shí)施之前，很多環(huán)保法學(xué)者預(yù)期，公益訴訟的數(shù)量肯定會(huì)有爆炸式的增長(zhǎng)，但是事實(shí)上這公益訴訟的提起和受理數(shù)量并不是很多。根據(jù)我得到的數(shù)據(jù)，到目前為止只有全國(guó)4起環(huán)境公益訴訟，和民事工藝訴訟得到了受理，也就是說(shuō)環(huán)境公益訴訟在現(xiàn)實(shí)生活中存在叫好不叫座的現(xiàn)象。第一個(gè)是提取更困難，第二個(gè)是取勝困難，提取困難目前按照最高法院的司法解釋?zhuān)軌蛱崞瓠h(huán)境民事公益訴訟的這個(gè)NGO社會(huì)組織全國(guó)有700多家，但是這些NGO大部分和政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在地方政府或者有關(guān)的部門(mén)的壓力之下，它們不敢去提及環(huán)境公益訴訟，而且有其他的社會(huì)性組織，它們可以進(jìn)行環(huán)境性的公益訴訟。但是由于自身、包括技術(shù)能力的限制，難以提起公益訴訟。比如說(shuō)我到河北去進(jìn)行調(diào)研，河北省符合環(huán)境公益訴訟這個(gè)起訴的主體只有三家，但是每年的經(jīng)費(fèi)也就是3、5萬(wàn)，6、7萬(wàn)，根據(jù)沒(méi)有能力提起環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公益訴訟第二個(gè)難點(diǎn)，就是這個(gè)花的這個(gè)取證難，花費(fèi)的金額特多，特別是污染監(jiān)禁花費(fèi)太大，少則幾萬(wàn)，多的300萬(wàn)。根據(jù)我的觀(guān)察和調(diào)研，目前的環(huán)境公益訴訟的成本平均是大好幾萬(wàn)，10萬(wàn)、甚至多的有100多萬(wàn)，也就是說(shuō)環(huán)境公益訴訟在目前來(lái)說(shuō)還是一個(gè)打不起的問(wèn)題。
經(jīng)濟(jì)之聲：您剛才談到一個(gè)取證難這樣一個(gè)主體的問(wèn)題，那您既然強(qiáng)調(diào)了，公益訴訟主體不足，那什么樣的條件才能夠滿(mǎn)足公益訴訟的主體，才能夠成為公益訴訟的主體。
常紀(jì)文：按照新環(huán)保法的規(guī)定，它的主題是社會(huì)組織，把個(gè)人排除在外，第二個(gè)就是它要從事環(huán)境保護(hù)五年以上，而且是3年以?xún)?nèi)沒(méi)有違法記錄，也就是說(shuō)符合這個(gè)條件的這個(gè)NGO社會(huì)組織全國(guó)只有700多家，而目前這個(gè)格局，大部分的是掛靠在政府下邊的，這個(gè)部委下邊，所以很多企業(yè)迫于地方的壓力它不敢提及環(huán)境公益訴訟。
《新華日?qǐng)?bào)》評(píng)論認(rèn)為：在環(huán)保法修改以前，法律并未賦予環(huán)保部門(mén)查封、扣押的權(quán)力，因而在以往的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法過(guò)程中，環(huán)保部門(mén)既要在履行環(huán)保責(zé)任與保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者之間尋求平衡，還得面對(duì)法律規(guī)定弱化帶來(lái)的取證難、執(zhí)行難等問(wèn)題，從而造成了執(zhí)法的被動(dòng)與尷尬。為了改變這一不利局面，國(guó)家對(duì)環(huán)保法進(jìn)行了修訂，賦予了環(huán)保部門(mén)更多的執(zhí)法主動(dòng)權(quán)，其中，查封、扣押權(quán)在新環(huán)保法第二十五條得到了明確授權(quán)。
《新華網(wǎng)》評(píng)論認(rèn)為：“下手軟、不愿管”的態(tài)度，正是縱容環(huán)境惡化的源頭。有“牙”不用，勢(shì)必削弱法律效力。面對(duì)環(huán)保形勢(shì)的嚴(yán)峻，地方政府部門(mén)須用好手中的法律武器，把提升法律執(zhí)行力、威懾力放在首位。別外，新環(huán)保法在賦予環(huán)境監(jiān)管部門(mén)更多執(zhí)法權(quán)的同時(shí)，也加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)管人員的責(zé)任追究。如果繼續(xù)抱“不敢管、不愿管”的態(tài)度，那些地方環(huán)保部門(mén)的責(zé)任人要自食苦果。
《人民網(wǎng)》評(píng)論認(rèn)為：多年來(lái),環(huán)境污染之所以成為久治不愈的“頑疾”,從環(huán)境執(zhí)法的角度反思，一方面是因?yàn)榄h(huán)保法律缺乏剛性條款,另一方面是因?yàn)楣芾聿块T(mén)以及一些干部的監(jiān)管失職，平時(shí)睜眼閉眼、出事高舉輕放等現(xiàn)象并不少見(jiàn)，以致環(huán)保法律成了“稻草人”。結(jié)果是，違法企業(yè)有恃無(wú)恐，越排污越得利，守法企業(yè)反而吃了啞巴虧，破窗效應(yīng)在所難免，違法排污行為就很難被遏制。
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