綠色轉型，政府如何作為?
批準組建這一課題組的是中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(下稱“國合會”)。國合會是1992年由中國政府批準成立的高層政策咨詢機構，其主要任務是就環(huán)境與發(fā)展領域的重要問題提出政策建議，供決策者參考和采納。本屆國合會主席是國務院副總理張高麗。
5月15日，《第一財經日報》記者從課題組了解到，下半年將拿出一個綜合性的、滿足未來15年內中國綠色轉型治理需求的政策建議框架，并在年底召開的國合會年會上提交大會討論，最終形成的政策建議將提交國務院及政府有關部門。
課題組介紹，目前中外專家們最為關注的問題是：在綠色轉型的背景下，中央及各級地方政府當如何作為?
“當前，我國經濟發(fā)展進入了新常態(tài)，社會結構呈現(xiàn)復雜多元化的情況。同時又面臨十分嚴峻的環(huán)境形式，如何在新常態(tài)下處理好環(huán)境與發(fā)展的關系是對各級政府執(zhí)政能力和為民服務水平的重大考驗。”在18日召開的國合會2015年圓桌會議上，環(huán)境保護部副部長李干杰說。
綠色轉型面臨著“十大挑戰(zhàn)”
“三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”當日，課題組中方組長、清華大學公共管理學院院長薛瀾說。
薛瀾認為，就三中全會以來實施的諸多改革政策來看，國家治理能力仍然有限且相對分散，這是綠色轉型所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，“加強治理能力建設，要求政府、企業(yè)與公眾組織之間加強合作并調整關系”。
本報記者從國合會了解到，在過去的8年中，國合會多個課題組均圍繞“綠色轉型”開展研究，多項建議已被政府采納。
2014年12月，國合會公布的研究結果顯示，過去十年間，中國的綠色轉型進程取得了重要進展，政府出臺了許多重要政策措施，公共意識也在不斷增強。然而，“總體環(huán)境狀況仍在持續(xù)惡化”，存在著“從環(huán)境法律法規(guī)執(zhí)行不力到各有關政府部門之間協(xié)調不足”等諸多問題。
這項名為“中國綠色轉型進程評估”的研究由中國改革基金會國民經濟研究所所長樊綱、亞洲開發(fā)銀行副行長羅哈尼共同主持。
樊綱介紹，研究人員發(fā)現(xiàn)的“一個突出問題是，政府主要依賴行政手段來解決環(huán)境污染問題，而較少運用市場化措施。中國綠色轉型進程中面臨的一些主要障礙其實與經濟政策密切相關，包括因過度投資導致的過高能源消費和環(huán)境污染。”
2013年，中國的能源消費總量達到37.5億噸標準煤，超過了美國。按常規(guī)情景推算，2030年中國的能源消費總量可能上升至2013年消耗量的1.67倍。
“過度投資和產能嚴重過剩不僅意味著資金的浪費，同時也意味著能源和基礎原材料的大量浪費。”樊綱介紹，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，與投資密切相關的非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉、壓延加工業(yè)和有色金屬冶煉、壓延加工業(yè)這三個行業(yè)的附加值僅占GDP的5.5%左右，而它們的能源消費占全國能源消費總量的30%。
環(huán)保部門監(jiān)測顯示，2000年至2012年間，全國能源消費從14.5億噸標煤增長到36.2億噸標煤，中國已成為世界第一能源消費大國;同期工業(yè)廢氣的排放量從13.8萬億立方米增長到63.5萬億立方米。
研究人員還注意到在政府各個部門之間，許多重要的部門還無視生態(tài)環(huán)境的發(fā)展目標，各部門之間缺少協(xié)調，跟污染相關的很多部門都沒有把環(huán)境保護和生態(tài)發(fā)展納入自己的議事日程和工作目標。
“中國在綠色轉型中，面臨著十個方面的挑戰(zhàn)。”在15日課題組召開的討論會上，課題組成員、環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心主任夏光說。
他總結說，這十個挑戰(zhàn)包括：經濟結構與區(qū)域發(fā)展不平衡;經濟增長存在路徑依賴和慣性;環(huán)境問題的復雜性和困難性;促進綠色轉型的制度設計系統(tǒng)缺陷;缺少綠色轉型的系統(tǒng)規(guī)劃和路線圖;綠色轉型面臨巨大的短期成本;新一輪城鎮(zhèn)化的環(huán)境風險;環(huán)境保護管理能力落后綠色轉型需求;綠色消費市場的培育尚不成熟;綠色創(chuàng)新和應用不足等。
課題組外方組長、瑞典隆德大學國際工業(yè)環(huán)境經濟學研究所客座教授彼得·漢尼克(PeterHennicke)透露，課題組的研究任務包括界定中國綠色轉型的內涵與目標，重新考慮現(xiàn)有治理體系以及綠色轉型治理能力需求，總結整理綠色轉型目標設定與國家治理能力建設的國際經驗及案例研究等。
鎮(zhèn)江樣本：中國第一朵“生態(tài)云”
本報記者注意到，“調查研究目前中國促進綠色轉型、提高治理能力的創(chuàng)新實踐案例”，是課題組的一項重要任務，而第一個案例選擇的是國家低碳試點城市江蘇省鎮(zhèn)江市。
14日，課題組中外專家與“低碳中國行”的媒體記者抵達鎮(zhèn)江。
在15日上午召開的圓桌會上，薛瀾對鎮(zhèn)江市市長朱曉明說，我們很關注鎮(zhèn)江市在提升治理能力方面的做法，存在哪些短板、挑戰(zhàn)和障礙。當然，中外專家們更關注地方期待國家能夠以什么方式，有效地支持地方提高綠色轉型、生態(tài)文明建設方面的治理能力。
多年來，鎮(zhèn)江市在江蘇省13市GDP排名中一直“墊底”(2014年GDP為3252.38億元，不及排名第一的蘇州市13760.89億元的四分之一)。但鎮(zhèn)江市在低碳城市建設與管理方面的探索卻領先全國。
去年12月13日，習近平總書記視察鎮(zhèn)江時，曾參觀了被譽為“中國第一朵‘生態(tài)云’”的鎮(zhèn)江市低碳城市建設管理云平臺。
朱曉明介紹，從2012年起，鎮(zhèn)江市全面實施了優(yōu)化空間布局、發(fā)展低碳產業(yè)、構建低碳生產模式、碳匯建設、低碳建筑、低碳能源、低碳交通、低碳能力建設、構建低碳生活方式等九大行動共102項目標任務。
“其中，低碳城市建設管理云平臺成了政府實施碳管理、環(huán)境管理、干部考核的重要抓手。”朱曉明介紹，政府通過這一平臺，整合了國土、環(huán)境、林業(yè)、發(fā)改、工信等多部門的數(shù)據(jù)資源，碳評、能評、環(huán)評等“多評合一”。
鎮(zhèn)江市發(fā)改委主任朱云峰介紹，鎮(zhèn)江創(chuàng)造了“紅、黃、綠”燈的項目碳評估與準入制度，從源頭上控制高能耗、高碳排放項目。“評估結論劃定為用紅、黃、綠燈表示的三個等級，對于新引進的項目，紅燈項目堅決不予通過，黃燈項目則強制要求其進一步采取低碳技術和減排措施，達到準入標準后方可通過，綠燈項目在提出進一步控制排放建議后可直接通過。”
在干部考核上，鎮(zhèn)江市探索以縣域為單位，實施碳排放的總量和強度雙控目標的考核機制。鎮(zhèn)江市發(fā)改委副主任王為華對記者表示：“雙控考核機制實施后，以往唯GDP論英雄的考核辦法徹底改變了。如果一個地方GDP增長很快，但生態(tài)環(huán)境破壞了，對不起!主要領導不僅不能升遷，還會被追究相應的責任。”
15日下午，本報記者在鎮(zhèn)江市低碳城市建設管理云平臺上看到，該市年排放2.5萬噸二氧化碳當量以上的重點碳排放企業(yè)都能顯示在電腦顯示屏上。此外，全市能源活動、農業(yè)、土地利用、廢棄物處理等領域的碳排放情況也會實時顯示出來。
技術人員給記者展示了這樣一幅圖表：2013年，鎮(zhèn)江市電力、熱力生產和供應業(yè)全年碳排放量為3200多萬噸，利稅總額只有40.11億元;而電氣機械及器材制造業(yè)全年碳排放量只有31.51萬噸，利稅總額卻多達119.65%億元。“每一位城市管理者看到這樣的比較結果，都會清楚自己該要什么產業(yè)。”操作該平臺的技術人員胡小婉說。
2014年，在中國社科院發(fā)布的全國宜居城市排名中，鎮(zhèn)江位列第九;5月15日，中國社科院發(fā)布的2015年城市競爭力排名中，鎮(zhèn)江名列全國294個地級城市(包括內地287個城市，以及香港、澳門和臺灣的5個城市)第38位。
“生態(tài)已經成為鎮(zhèn)江最具核心競爭力和品牌影響力的發(fā)展優(yōu)勢。”朱曉明說。
從三個層面提升治理能力
除了市縣級政府，省級政府如何提升綠色轉型中的治理能力，也是課題組關注的重點問題。
薛瀾介紹，江蘇省面臨人多地少、資源缺乏、環(huán)境容量小的特殊省情，發(fā)展處于加快轉型升級的特殊階段，在全國大局中具有特殊的地位，“而綠色發(fā)展是江蘇破解資源環(huán)境約束、邁向現(xiàn)代化新征程的必然途徑”。
江蘇省環(huán)境保護廳副廳長蔣巍介紹，該省從2010年起就開展了綠色發(fā)展評估研究，從資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益三個方面綜合評判區(qū)域發(fā)展水平。“評價內容既包含了經濟總量和增長因素，也體現(xiàn)了經濟增長付出的資源消耗和環(huán)境損害代價，以及自然資源保護和生態(tài)建設取得的效益。”
蔣巍說，“在評價指標體系中，環(huán)境與健康因素包括空氣質量、地表水質、綠地率和土壤污染虛擬治理成本等占了很大的權重。”
本報記者拿到的《江蘇省綠色發(fā)展評估指標權重及目標值》圖表顯示，在一級指標“綠色發(fā)展綜合指數(shù)”下，二級指標資源消耗指數(shù)、環(huán)境損害指數(shù)、生態(tài)效益指數(shù)的權重各占三分之一。
評估結果顯示，2013年，江蘇省綠色發(fā)展綜合指數(shù)為72.9。蔣巍說，從評估結果可以看出，近年來江蘇省資源利用率穩(wěn)步提高，綠色發(fā)展水平持續(xù)提升，經濟增長對資源環(huán)境消耗的依賴程度減弱，損害代價減少。但能源利用總量、煤炭消耗總量、土地資源開發(fā)利用總量持續(xù)增長，造成生態(tài)環(huán)境壓力加大，大氣環(huán)境質量整體下降。
蔣巍說，江蘇省已經在南通市開始推行黨政領導干部綠色發(fā)展的審計，將綠色發(fā)展指標與其實際工作相結合。
本報記者在采訪中了解到，地方政府推進綠色轉型，遇到的一個比較大的困難是資金籌集難。鎮(zhèn)江市副市長胡宗元說，綠色轉型對于經濟較為發(fā)達地區(qū)來說，資金壓力會小一些，但也耗資巨大。“淘汰落后產能，包括小建材、小化工、小水泥，市級財政就拿出2000多萬元，還需要國家、省財政專項資金配套。”
另外，地方政府進行低碳創(chuàng)新還遇到了“頂層設計”不足的問題。比如，試點地區(qū)政府在研究確定碳排放總量控制目標及分解落實機制、開展碳排放權交易等方面就無法可依，經常受到有關單位消極抵制，而政府行政協(xié)調的工作機制又受到行政許可法規(guī)的限制。
“鎮(zhèn)江沒有立法權。我們只能做一些碳盤查，審核后，讓有碳交易愿意的企業(yè)到上；虮本┨冀灰资袌鲞M行交易。”胡宗元說。
王為華認為，“從中央政府的角度，需要進行大部制改革，進行職能整合”。他介紹，鎮(zhèn)江市針對低碳試點中出現(xiàn)的部門職能交叉、扯皮等問題，已經開始“破題”，準備成立鎮(zhèn)江市生態(tài)文明建設委員會，同時設立實體化運作的鎮(zhèn)江市生態(tài)文明建設委員會辦公室，并對環(huán)保、林業(yè)等部門的相關職能進行整合。
“這是很高層級的機構。相信明年這個時候，大家會看到一個不一樣的政府架構。”王為華說。
本報記者從課題組拿到的政策建議初稿中看到，下一步國家綠色轉型治理能力或從政府、市場和社會三個層面去提升。
在政府層面，將綠色轉型、生態(tài)環(huán)境保護納入干部任用體制，而不僅僅是干部的考核體系;完善綜合決策機制，提高綜合決策能力，將環(huán)境考慮始終貫穿在重大經濟決策中;提高科學決策的能力，包括建立環(huán)境保護的科學委員會機制;在簡政放權的大背景下，在執(zhí)法和司法方面都要加強環(huán)境監(jiān)管能力;合理權力的劃分，促進部門層面的共識。
在市場層面，主要是培育綠色消費市場;在社會層面，課題組初步建議通過加強法律法規(guī)建設和提高執(zhí)行能力，促進環(huán)境信息公開，文化、教育體系的綠色化，同時加強民間環(huán)保組織的能力建設。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網”
