“十三五”大氣治理應(yīng)未雨綢繆
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“十三五”大氣污染減排的相關(guān)規(guī)劃正在緊鑼密鼓地制定。
“最基本的思路是實行大氣質(zhì)量改善和總量減排雙約束，以大氣環(huán)境質(zhì)量改善為核心，分區(qū)分類，精準(zhǔn)減排。其實質(zhì)就是如何落實‘大氣十條’。要始終堅持衡量總量減排是否成功的4個標(biāo)準(zhǔn)，即大氣環(huán)境質(zhì)量是否改善，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是否建成并穩(wěn)定運行，環(huán)境監(jiān)管硬件水平是否提高，環(huán)保參與綜合決策能力是否得到強化。”環(huán)境保護部污染物排放總量控制司司長劉炳江在近期召開的“十三五”大氣污染減排基本思路與技術(shù)路線研討會上向記者表示。
這一思路下，除了之前納入總量控制的二氧化硫和氮氧化物，可能還要新增煙粉塵和VOC等污染物，下降的目標(biāo)確定在10%左右，“不過京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域可能要加強，因為要和質(zhì)量掛鉤。”中國環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師王金南在上述會議上說。
除了可能新增總量控制指標(biāo)，這次會議還透露，在環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)前提下，“十三五”期間，總量分配模式也可能有所改革，考慮在行政區(qū)域分配細化程度、行業(yè)總量管理等方面做出調(diào)整；重點行業(yè)總量減排要持續(xù)推進，尤其是對于鋼鐵等無組織排放比較突出的行業(yè)，“十三五”期間將著重考慮；另外，能源替代也將是污染物減排、空氣質(zhì)量改善的主要著眼點，有關(guān)專家表示，能源替代將是我國全面改善大氣環(huán)境質(zhì)量的一個機遇，接下來的5年不應(yīng)錯失。
質(zhì)量改善是剛性約束總量減排是落實手段
專家建議，“十三五”總量控制應(yīng)增加一些彈性
“首先要明確的是，質(zhì)量改善和總量控制是協(xié)同關(guān)系，而不是非此即彼。”清華大學(xué)長江學(xué)者特聘教授、環(huán)境學(xué)院院長賀克斌表示，二者的目標(biāo)是一致的，總量控制始終與質(zhì)量改善掛鉤，比如2005年確定二氧化硫減排指標(biāo)的目的就是緩解酸雨和降低城市二氧化硫濃度，從而改善大氣環(huán)境質(zhì)量。賀克斌同時也是國家環(huán)境保護大氣復(fù)合污染來源與控制重點實驗室主任，多年來一直致力于空氣質(zhì)量改善相關(guān)研究工作。
空氣環(huán)境質(zhì)量改善是目標(biāo)，而總量控制是達成這一目標(biāo)的具體手段。這是與會專家較為一致的看法。這一共識下，多位專家提出了總量控制的相關(guān)改革方向。
“我建議在堅持總量控制減排不動搖的情況下，對不同的污染物進行分類，可以根據(jù)各自排放控制情況，采取不同的總量控制模式。”王金南說，同時，也可以考慮區(qū)域環(huán)境特點，對不同區(qū)域采用不同的總量控制模式。比如二氧化硫和氮氧化物是否還進行全國性的總量控制？對于空氣質(zhì)量較好的海南，要不要實行總量控制？在總量減排的體系中，類似問題應(yīng)該有相應(yīng)的分類。
對于京津冀、長三角、珠三角等特定區(qū)域或某一特定城市，從環(huán)境質(zhì)量的角度來說，各自要確定大氣環(huán)境質(zhì)量改善的路線圖。“路線圖確定以后，我覺得應(yīng)該開展相應(yīng)區(qū)域的總量控制。”王金南認(rèn)為，這一方面應(yīng)該適度強化。
另一方面，對于不同污染物的指標(biāo)，也應(yīng)該嘗試不同的路線。例如二氧化硫，能不能對電力行業(yè)，或者在“十三五”選擇其他幾個行業(yè)，作為重點去抓？
“總體來說，我還是希望在‘十三五’期間，總量控制在‘十一五’、‘十二五’相應(yīng)做法的基礎(chǔ)上，增加一些彈性。”王金南表示。
針對如何更明確地通過總量控制實現(xiàn)質(zhì)量改善，中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合提出，應(yīng)嘗試設(shè)置一項制度，設(shè)計全國空氣質(zhì)量達標(biāo)的時間表、路線圖，并將總量控制、排污許可證制度容納進去，對每個對應(yīng)區(qū)域提出宏觀的總量控制要求。“但是，這個總量控制的要求，可能只下放到省，不要向市一級再延續(xù)，這是我個人的觀點。”他說，國家層面可以每年年終對各省指標(biāo)完成情況進行排名，加強宏觀管理即可。
把總量只分配到省一級，讓省里自己協(xié)調(diào)控制，其好處在于，省級政府有了更大的調(diào)節(jié)空間，可以根據(jù)不同市、區(qū)（縣）的環(huán)境質(zhì)量情況調(diào)配削減量，“這也有利于局部總量減排更好地服從質(zhì)量改善。”柴發(fā)合補充說。
此外，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心副主任任洪巖提出，應(yīng)鼓勵不同區(qū)域重點對某項特征污染物治理進行突破，比如如果京津冀區(qū)域把二氧化硫總量控制住，長三角把氮氧化物總量控制住，珠三角把顆粒物總量控制住，那么，其他地區(qū)就能很快學(xué)習(xí)推廣相應(yīng)經(jīng)驗。
新增污染物控制指標(biāo)
專家提議，除新增煙粉塵和揮發(fā)性有機化合物兩項控制指標(biāo)外，氨也應(yīng)納入總量控制范圍
過去10年間，已經(jīng)納入總量控制的二氧化硫、氮氧化物，已達到峰值并開始呈現(xiàn)逐步下降的趨勢。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所的相關(guān)研究顯示，我國二氧化硫和氮氧化物排放分別在2006年、2011年達到峰值；揮發(fā)性有機化合物排放預(yù)計在2020年左右達到峰值；根據(jù)電力、金屬、非金屬礦三大重點行業(yè)過去3年的調(diào)研數(shù)據(jù)來看，煙塵、粉塵的排放還在不斷增加。
“我國大氣污染物排放已經(jīng)進入轉(zhuǎn)折期，‘十三五’期間，更多的大氣污染物排放總量將達到峰值。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所環(huán)境政策研究室副主任、副研究員陳健鵬認(rèn)為，“十三五”期間，應(yīng)該繼續(xù)鞏固二氧化硫、氮氧化物減排的態(tài)勢，可以延續(xù)10%~15%的減排目標(biāo)；同時，把揮發(fā)性有機化合物、大氣重金屬等納入有效監(jiān)管的范圍，推動非常規(guī)大氣污染物減排。
“在大氣污染排放總量遞增的背景下，質(zhì)量管理難度很大。隨著大氣污染物排放總量遞減，環(huán)境質(zhì)量管理逐步成為可能。”陳健鵬說，“從污染治理的角度，‘十三五’是中國抑制主要污染物排放的關(guān)鍵時期。”
“除了煙粉塵、揮發(fā)性有機化合物等之外，‘十三五’應(yīng)該把氨的控制也加入進去。”柴發(fā)合表示，氨是大家非常關(guān)注的一個問題，國內(nèi)外大量的科學(xué)研究也表明，我國處于富氨狀態(tài)。
“氨應(yīng)該加上去。”國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任李俊峰也持同樣觀點。現(xiàn)在我國大氣環(huán)境中的氨已經(jīng)有2000多萬噸，和氮氧化物、二氧化硫不相上下，如果不加控制，到2030年前后，氨就要超過二氧化硫和氮氧化物的排放量。
空氣中的氨主要來自化肥生產(chǎn)、施用過程以及畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。有消息稱，到2020年后，化肥的施用量不再增加。實際情況是，目前增加化肥施用量，對糧食增產(chǎn)幾乎已經(jīng)沒有什么效果，也就沒有太大必要繼續(xù)增加化肥使用量。但問題是，相應(yīng)的化肥生產(chǎn)量已經(jīng)“安排”了。李俊峰希望環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門共同討論解決這一問題，并將氨的排放納入總量控制范圍。
“相對揮發(fā)性有機物來說，氨比較好控制。”北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院副院長謝紹東認(rèn)為，我國在農(nóng)業(yè)化學(xué)肥料使用方面都有配額，這個工作比較容易規(guī)范。
“所謂的污染物都應(yīng)該搞總量控制。不過，哪些污染物要搞總量考核，則是另外一件事情。”任洪巖提出，“十三五”期間，應(yīng)對多種大氣污染物加大總量控制力度。比如，對有毒有害氣體，建立風(fēng)險污染物最大可控體系，通過公布有毒有害源目錄，出臺“十三五”有毒有害氣體污染減排規(guī)劃等措施控制有毒有害氣體排放。對于鉛、汞、砷等重金屬以及二惡英等也應(yīng)加大控制力度。
而對于在國際上受控的污染物，比如汞、二氧化碳等溫室氣體，“應(yīng)及早做一些預(yù)演，爭取在‘十三五’期間有一定突破。”任洪巖表示。
實際上，大部分國家已經(jīng)把二氧化碳作為污染物加以控制，我國對二氧化碳排放總量削減也有明確要求。“若能將其進一步納入污染物管理的范疇，就可以為今后的總量控制提供依據(jù)。”李俊峰說。
重點行業(yè)減排繼續(xù)堅持
能源替代加快推進
電力、鋼鐵等重點行業(yè)仍然要繼續(xù)推進污染減排。
“雖然電力行業(yè)在過去的減排工作中做出了很大貢獻，但從總量的角度來說，電廠在某一個地區(qū)，大多數(shù)是最大的排放源。”李俊峰表示，行業(yè)必須做得更好，才能在總量不超標(biāo)的前提下，盡可能減輕對地方大氣環(huán)境質(zhì)量的影響。
不過，電力行業(yè)希望將電廠的熱能擴展利用。“火電企業(yè)目前大型機組的煙氣處理水平已經(jīng)很高，除了供電，僅有四成左右的熱能被有效利用。”中國華能集團公司科環(huán)部副主任林勇提出，如果能將剩余熱能利用起來，可以大大減少城市供熱過程中額外產(chǎn)生的污染排放。“但受制于地方政府的管理思路和模式，這一路徑很難走通。”他同時表示，希望能用電能替代的模式，將終端小規(guī)模鍋爐的排放指標(biāo)匯集到電力企業(yè)。
鋼鐵行業(yè)的排放控制水平遠遠落后于電力行業(yè)。“根據(jù)我們統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，鋼鐵行業(yè)在大氣污染物排放總量中的占比還在增加。”冶金工業(yè)規(guī)劃研究院教授級高工李春風(fēng)分析說，原因是多方面的，一是鋼鐵企業(yè)環(huán)保水平兩極分化嚴(yán)重，落后企業(yè)噸鋼排放量達到先進企業(yè)的10倍甚至更多；二是煙粉塵原有設(shè)計參數(shù)落后，一半以上的除塵器無法滿足新標(biāo)準(zhǔn)要求，同時，煙粉塵無組織排放嚴(yán)重，實際排放量遠遠大于統(tǒng)計數(shù)據(jù)，恐怕要超過400萬噸；三是燒結(jié)脫硫設(shè)施建設(shè)質(zhì)量低下、維護不到位。
鋼鐵行業(yè)大氣污染防治最主要的問題是排放基數(shù)不清。在“十二五”期間，環(huán)境保護部推動鋼鐵行業(yè)二氧化硫排放總量通過全口徑核算的辦法，分解落實到每臺設(shè)備，既理清了行業(yè)二氧化硫排放總量，也有利于梳理出具體的減排途徑。“‘十三五’期間，同樣可以參照這一做法，摸清煙粉塵、氮氧化物等污染物目前的治理現(xiàn)狀和排放總量基數(shù)，分解落實到每個企業(yè)、每個排污環(huán)節(jié)。”李春風(fēng)建議。
煙粉塵無組織排放是鋼鐵行業(yè)大氣污染防治的重點和難點，全面評估除塵設(shè)施減排效果并推廣高效除塵器將是“十三五”期間鋼鐵行業(yè)煙粉塵治理的重要任務(wù)，此外，二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵等多污染物協(xié)同減排也要強化。
為此，李春風(fēng)建議，“十三五”期間，要對鋼鐵行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)進行全面評估，參照火電行業(yè)，對鋼鐵行業(yè)減排提供資金支持；完善并嚴(yán)格執(zhí)行鋼鐵行業(yè)排污許可制度，倒逼企業(yè)自主減排。
“預(yù)計在未來10年內(nèi)，包括電力、鋼鐵等在內(nèi)的工業(yè)六大行業(yè)污染治理水平能夠達到一個新的高度，”任洪巖分析，不過，進一步的污染減排推進難度不小。此外，如果天然氣使用量能夠大幅度提升，替代低品質(zhì)燃料，很多城市的環(huán)境質(zhì)量就能夠提升“一大截”。
多位與會專家由此提出了能源替代問題。
“比如北方某個大氣污染較重的城市”，柴發(fā)合舉例分析說，似乎解決污染問題很難，但實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市集中供熱率不到30%，居民乃至營業(yè)性場所基本上全是燒煤。如果對此類城市的煤炭消費總量進行控制，或者通過建設(shè)熱電廠集中供熱，環(huán)境質(zhì)量都可以得到相應(yīng)改善。
煤改氣等能源替代工作，將是我國未來10年乃至20年中要解決的重要問題。
“能源替代是我國空氣質(zhì)量全面改善的重要機遇。”劉炳江表示，目前我國天然氣年消費量約2000億立方米，未來5年又將增加2000億立方米/年，要“雙倍調(diào)結(jié)構(gòu)”，將天然氣用來替代小型燃煤設(shè)施，而不是用來發(fā)電。目前天然氣利用方式不合理，要進行全產(chǎn)業(yè)鏈全要素改革，“大氣十條”已有明確要求。
將燃煤量尤其是非電力用煤量控制住，同時增加天然氣使用量，這是與會多位專家的共識。事實上，天然氣的推廣替代步伐仍然不夠快。“尤其是今年1月~4月，天然氣消費量、進口量同比下降20%以上。”李俊峰指出，天然氣價格居高不下甚至上漲是主要原因，天然氣價格改革是一個大問題。這一問題如果不解決，很可能出現(xiàn)天然氣消費量負(fù)增長。
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