西南督察中心:哪些問題影響了環(huán)境執(zhí)法？
6個問題有待解決
半年過去了，新環(huán)保法及國辦《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》在西南地區(qū)的執(zhí)行效果如何？6月下旬，環(huán)境保護(hù)部西南環(huán)境保護(hù)督察中心（以下簡稱“西南督察中心”）在西藏自治區(qū)拉薩市召開“西南地區(qū)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作座談會”，西南地區(qū)5省、市、自治區(qū)環(huán)保部門負(fù)責(zé)人齊聚拉薩，交流探討。
“各地環(huán)保部門下了很大工夫，環(huán)境法治意識有所提升；環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管水平在不斷提高；一批典型環(huán)境違法案件的查處，對環(huán)境違法行為起到了很大的震懾作用。但在具體實踐中，也遇到了不少問題和困難。”西南督察中心主任張迅在會上總結(jié)時作上述概括，可視作對這個問題的一個答案。
上半年執(zhí)法成效如何？
今年初，新環(huán)保法剛一實施，西南督察中心隨即著手建立環(huán)境違法案件查處信息調(diào)度制度，按月對除西藏外的4省市環(huán)境行政處罰情況，環(huán)保部門移送公安機關(guān)實施行政拘留和刑事追究案件情況進(jìn)行調(diào)度。
西南督察中心副主任楊為民說，從調(diào)度情況看，各地運用按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留等執(zhí)法新手段查處了一批環(huán)境違法案件，同時加強了移送司法力度，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作力度較以往有明顯加強。除西藏外，云貴川渝4省市向西南督察中心報送了今年1月~5月的執(zhí)法數(shù)據(jù)：
——重慶市處罰各類環(huán)境違法行為623起，罰款3555.94萬元。其中，按日計罰3起、限產(chǎn)停產(chǎn)整治企業(yè)14家、查封扣押企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備5家、移送公安機關(guān)行政拘留案件13起、移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件15起。
——四川省處罰各類環(huán)境違法行為508起，罰款2009.82萬元。其中按日計罰2起，限產(chǎn)停產(chǎn)整治企業(yè)27家，查封扣押企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備14家，移送公安機關(guān)行政拘留案件12件，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件7件。
——貴州省處罰各類環(huán)境違法行為360起，罰款1708萬余元。其中，按日計罰2起，限產(chǎn)停產(chǎn)整治企業(yè)3家，查封扣押企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備28家，移送公安機關(guān)行政拘留案件26件，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件2件。
——云南省處罰各類環(huán)境違法行為292起，罰款1080.658萬元。其中，按日計罰1起，限產(chǎn)停產(chǎn)整治企業(yè)9家，查封扣押企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備7家，移送公安機關(guān)行政拘留案件4件，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件2件。
下半年會在哪些方面加強？
據(jù)介紹，下半年，西南督察中心將對西南5省、市、自治區(qū)各選擇一個市開展綜合督察，這也將是西南督察中心層面開展的規(guī)模最大、程度最高、督察程度最深的督察。
“這個督察按計劃是下半年開始，目前我們已對西藏自治區(qū)昌都市開展了綜合督察。這也是中心第一次在西藏開展的規(guī)模性督察。”楊為民說，此外，還將對去年開展的三峽庫區(qū)上游環(huán)境風(fēng)險防范、成渝城市群大氣污染防治兩項綜合督察以及貴州省六盤水市政府樂壇整改情況進(jìn)行后督察。并將開展一系列專項督察。
楊為民表示，對綜合督察中發(fā)現(xiàn)問題比較集中或地方政府作為不到位的，將依法公開約談、掛牌督辦、區(qū)域限批；對環(huán)境質(zhì)量明顯惡化的地區(qū)，以及對惡意環(huán)境違法行為打擊不力的地區(qū)，將依法約談地方政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，提出追責(zé)建議。
“我們還將針對長期存在的環(huán)境突出問題、群眾反復(fù)投訴的重點案件，以及各類惡意環(huán)境違法行為，開展現(xiàn)場督察和取證，上報提供至少10個惡意違法案件。”楊為民說，下半年還要提出一批區(qū)域限批地區(qū)、掛牌督辦重點案件的處理建議。此外，還要對各地打擊違法違規(guī)項目建設(shè)情況進(jìn)行督察督辦，并對其中工作不力地區(qū)公開點名通報。
1新環(huán)保法培訓(xùn)重形式、輕效果
“西南督察中心在采取了問卷調(diào)查、現(xiàn)場提問等方式，了解部分地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)等群體對新環(huán)保法的掌握情況，總體不盡如人意。許多領(lǐng)導(dǎo)干部對于新環(huán)保法知之不多、知之不深，不清楚自己在環(huán)境保護(hù)工作中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。”楊為民說，在與一些央企座談時，大家把自己對于新環(huán)保法的認(rèn)識、學(xué)習(xí)等都談得很深入，但是隨后的問卷調(diào)查卻不理想，甚至都收到了白卷。這明顯反映出企業(yè)對新環(huán)保法的了解還停留在表面。此外，大部分地方仍然沒有建立起有效的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理責(zé)任體系，以及配套的考核評價和獎懲機制。
2執(zhí)法能力薄弱，對法條理解有誤區(qū)
一是西南地區(qū)環(huán)保系統(tǒng)目前總體上仍然呈現(xiàn)“上大下小”的倒金字塔結(jié)構(gòu)，市縣兩級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)人員編制少，在編人數(shù)更少，并且還存在在編不在崗、人員混崗使用等問題。有些地方部分或者全部人員為工人身份，不具備執(zhí)法資格，少數(shù)縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)僅有1名具有執(zhí)法資格的人員，連最基本的執(zhí)法要求都無法滿足。二是現(xiàn)有人員責(zé)任心不強、業(yè)務(wù)水平不高，責(zé)任不落實，不愿查、不會查的問題還比較普遍。三是工作不規(guī)范。污染源現(xiàn)場監(jiān)察、環(huán)境行政處罰、排污費核定征收、環(huán)境信訪等方面的工作不規(guī)范、程序不夠合法的情況還比較普遍。“部分地方甚至對新環(huán)保法部分法條的理解出現(xiàn)偏差。如限產(chǎn)停產(chǎn)，這一條僅僅適用于超標(biāo)超總量的環(huán)境違法行為，但個別地方環(huán)保部門在查處未批投產(chǎn)、不正常使用污染治理設(shè)施等環(huán)境違法行為時也引用了這一規(guī)定，適用法條錯誤。”楊為民說。
3缺乏運用新手段執(zhí)法的緊迫性和敏感性
西南部分地區(qū)對運用執(zhí)法新手段打擊環(huán)境違法行為的緊迫性、敏感性認(rèn)識不到位，在營造聲勢、制定新環(huán)保法實施地方配套措施等方面總體滯后，存在應(yīng)處未處、以改代罰、以罰代刑等問題。楊為民說，“不少地方至今沒有按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留以及移送司法的案件，這與當(dāng)前區(qū)域內(nèi)環(huán)境違法行為仍然高發(fā)的現(xiàn)實情況不一致。”
對比全國的情況，這種差距就更明顯。楊為民說，根據(jù)環(huán)境保護(hù)部近期發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年1月~4月，全國實施按日連續(xù)處罰案件共160件，罰款數(shù)額11229.51萬元，個案罰款數(shù)額最高為1580萬元；實施查封扣押案件共1186件；實施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共698件；移送行政拘留共437起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共429件。而西南地區(qū)同期的按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留、涉嫌環(huán)境污染犯罪案件數(shù)量分別只占全國總量的4.4%、3.1%、6.4%、7.6%和4.2%。
4落實國辦通知成了環(huán)保部門唱“獨角戲”
針對一些地方監(jiān)管執(zhí)法不到位等問題突出，去年11月12日，國辦印發(fā)《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，然而一些地方對這個通知的貫徹落實重視不夠，地方政府對需要承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)和組織責(zé)任認(rèn)識不夠，通知提出的開展環(huán)境保護(hù)大排查、環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格劃分、全面清理整頓違法違規(guī)建設(shè)項目、清理阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”、完成環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等明確了完成時限的工作任務(wù)推進(jìn)不力。楊為民說，“這些工作任務(wù)在很多地方仍然是環(huán)保部門唱‘獨角戲’，有些工作任務(wù)至今沒有作出安排部署。”
5執(zhí)法協(xié)作機制尚不健全
一是部門間配合機制還不健全，農(nóng)業(yè)、畜牧、經(jīng)信等部門未能按照新環(huán)保法的規(guī)定履行好環(huán)境保護(hù)職責(zé)，環(huán)境行政執(zhí)法與司法聯(lián)動機制還存在問題。楊為民說，“許多基層環(huán)保部門反映，在向公安部門移送行政拘留、污染犯罪等案件時，公安部門往往以各種理由不予受理，致使一些環(huán)境污染犯罪行為得不到及時打擊。”
二是環(huán)保部門內(nèi)部還缺乏有效執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。資源沒有很好地整合，污防、環(huán)評、總量、規(guī)財、監(jiān)測等部門與環(huán)境監(jiān)察部門的協(xié)作配合機制不完善，沒有形成執(zhí)法合力，甚至有點相互矛盾。楊為民說，“比如，有的嚴(yán)重違反排污企業(yè)還優(yōu)先安排了大量的財政資金；老生產(chǎn)線超標(biāo)排污，新建項目照批不誤；企業(yè)違法排污，環(huán)境準(zhǔn)入資格照樣審批。還沒有真正做到一次違法、處處受限。”
6對產(chǎn)業(yè)園區(qū)監(jiān)管普遍不到位
與環(huán)境違法行為查處數(shù)量少、罰款金額低、處罰手段軟的現(xiàn)象形成鮮明對比的是，西南地區(qū)部分地方的企業(yè)和新建項目還存在大量較為嚴(yán)重的環(huán)境違法行為，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的環(huán)境監(jiān)管普遍不到位。楊為民說，“例如，四川省達(dá)州市現(xiàn)有8個工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)）中，7個未按照規(guī)劃環(huán)評要求建成集中式廢水處理設(shè)施，已入園的186家企業(yè)中有69家未批先建，比率高達(dá)37%；貴州省烏江流域開陽縣、甕安縣等地大量磷礦開采企業(yè)未配套建設(shè)廢水處理設(shè)施，礦井水未經(jīng)處理直接排放，是烏江干流總磷超標(biāo)的重要原因之一；云南省保山市高黎貢山旅游度假區(qū)園區(qū)8個規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，7個存在未批先建、未經(jīng)驗收違法生產(chǎn)的違法行為。”
這并不是說明這幾個地方環(huán)境違法行為最突出，是根據(jù)工作安排，一些綜合督察、專項督察就選擇了這幾個地方，楊為民說，“但查處的這些例子，說明很多地方都存在一些這樣那樣的環(huán)境違法問題，有些問題還比較突出。”
有哪些經(jīng)驗可循？
為推動新環(huán)保法以及國辦《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》的貫徹實施，西南地區(qū)5省市在具體實踐中積極創(chuàng)新，積累了一些有效的好做法。
完善地方規(guī)章制度
重慶市印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，組織修訂《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》，加快制定大氣污染防治條例和環(huán)境宣傳教育條例等地方法規(guī)；四川省也啟動了一系列環(huán)保法律的立法和修訂工作，并對照環(huán)境保護(hù)部貫徹新環(huán)保法的54項配套政策措施，結(jié)合實際制定本省環(huán)境信息公開、總量減排、農(nóng)村污染連片整治等配套措施；貴州省實施《貴州省生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》，規(guī)定轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境惡化、保護(hù)工作不力、群眾反映強烈的生態(tài)破壞等問題，相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)受到問責(zé)。
構(gòu)建執(zhí)法大格局
重慶市積極會同相關(guān)部門研究制定相關(guān)辦法，在案件移送、聯(lián)合處置、信息共享和會商督辦等方面實現(xiàn)無縫銜接；四川省環(huán)保廳、省法院、省檢察院、省公安廳聯(lián)合發(fā)文，建立聯(lián)動機制，規(guī)范案件移送司法程序；貴州省堅持“三個不放過”原則，在實踐中大膽摸索，實現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管制度、監(jiān)管模式和監(jiān)管措施“三創(chuàng)新”；云南省環(huán)保廳聯(lián)合省公安廳成立環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)席會議制度、聯(lián)動執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度、信息通報機制、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機制、案件移送機制、重大案件會商和聯(lián)合督辦機制、獎懲機制7項制度；西藏自治區(qū)也逐步探索建立“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的聯(lián)合執(zhí)法環(huán)境監(jiān)管體制。
網(wǎng)格化管理成為重要抓手
四川省成都市將本行政區(qū)域劃分為若干個環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格，明確監(jiān)管責(zé)任人。為深化“網(wǎng)格化”監(jiān)管手段，還完成了環(huán)境監(jiān)察移動執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)，通過移動執(zhí)法系統(tǒng)實現(xiàn)規(guī)范化、精細(xì)化、效能化和智能化模式，落實環(huán)境監(jiān)察責(zé)任；貴州將全省分為9個省級主體責(zé)任片區(qū)、由省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的4級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人、明確各企業(yè)直接責(zé)任人，確保環(huán)境監(jiān)管工作責(zé)任到人、責(zé)任到點；云南省昆明市將全市劃分為4個主體網(wǎng)格區(qū)、17個單元網(wǎng)格區(qū)和若干個重點網(wǎng)格區(qū)，每個網(wǎng)格區(qū)都明確了總負(fù)責(zé)人、主要負(fù)責(zé)人、主要責(zé)任人、直接責(zé)任人，實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。
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