自然資源資產離任審計 難題擺在哪里
“編制自然資源資產負債表，很難！”在很多場合，當談及自然資源資產負債表的編制工作時，業(yè)界專家都會反復強調這一點。
7月1日，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》。業(yè)內人士認為，中央此舉釋放出一個強烈的信號：無論面臨什么難題，自然資源資產離任審計都勢在必行，而且會加速推進。
在7月2日召開的“湖州市自然資源資產負債表編制項目驗收評審會”上，國務院發(fā)展研究中心研究員周宏春表示，會上討論的很多問題20年前就在討論，包括怎么界定范圍，怎么核算自然資源價值等等，現(xiàn)在依然沒有結論。從實用的角度出發(fā)，我國需要建立一張簡單、可行的自然資源資產負債表。
任務已然“砸”了下來，難題還擺在那里。業(yè)內專家認為，自然資源資產離任審計就是要把管理保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的責任落實到地方政府相關負責人身上，自然資源資產離任審計的板子舉不舉得起來，關鍵在于能否在理想與現(xiàn)實、科學與實用之間找到平衡點，編制出一個“趁手”的自然資源資產負債表。
“負債”之爭
編制自然資源資產負債表，首先要界定清楚什么是負債，但業(yè)界對此看法并不一致。
負債是個經濟術語，簡單地講，就是企業(yè)背負的債務。資產負債表則是反映企業(yè)在某一特定日期全部資產、負債和所有者權益情況的會計報表。
中國科學院地理科學與資源研究所研究員封志明告訴記者，編制自然資源資產負債表，就是以報表的形式來反映不同自然資源資產的存量及其變動情況，全面記錄當期自然和各經濟主體對自然資源資產的占有、使用、消耗、恢復和增殖活動，評估一定時期內自然資源的使用狀況及其對生態(tài)環(huán)境的影響。
2014年4月，中科院科技促進發(fā)展局正式啟動“自然資源資產負債表原型研究與應用”項目，封志明率領研究團隊承擔了該項目的研究任務。
“針對編制自然資源資產負債表，我們認為，負債就是自然資源不合理利用或過度利用所帶來的效應，包括資源耗減、環(huán)境損害和生態(tài)破壞。”封志明告訴記者，基于這個定義，研究團隊編制完成了2003—2013年湖州市自然資源資產負債表。
在項目驗收評審會上，評審專家對研究團隊所闡釋的“負債”提出了疑問。
財政部財政科學研究所研究員陳穗紅指出，負債是指未來會導致利益流失的事項。資產負債表是財務會計的一個工具，是一個時點數，而不是時期數。她舉例說，“山西一些地方挖煤，破壞了水，破壞了植被，造成了地面塌陷，未來需要付出多少代價來維持當地的民生。這叫負債。”陳穗紅認為，封志明及其研究團隊編制的表，更多地體現(xiàn)的是資產流失，資源負債表達得還不夠充分。
業(yè)內人士告訴記者，對負債的定義，學界已經爭論了很長時間，始終沒有定論。如果嚴格遵守負債的經濟學定義，那么據此編制自然資源資產負債表的難度就非常大。“幾乎沒有數據支撐，難以估值。”
“從離任審計的需求出發(fā)，我們給出的是核算期內新產生的負債。如果數據足夠完備，完全可以向前追溯到自然資源未遭破壞時的資產負債值。”封志明指出，把一個科學概念應用到實際中，是需要適度轉換的。選取恰當的結合點，相關政策才可能得到有效執(zhí)行。
制表之難
要把自然資本價值編列在資產負債表上并不是一件容易的事。
“《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）明確提出，要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計！稕Q定》用‘探索’二字，就說明目前尚無成熟的、可以借鑒的模式。”封志明說。
事實上，從2013年開始，我國很多地方就已經開始探索編制自然資源資產負債表，但這條探索之路并不平坦。湖北省荊門市審計局王社庭曾撰文指出，核算體系不健全，自然資源資產核算中所涉及的會計目標、會計主體、科目分類、核算對象不明確，信息數據零散，缺乏全面性、系統(tǒng)性和真實性，這些都成為編制自然資源資產負債表的巨大障礙。
中科院地理資源所博士楊艷昭是“自然資源資產負債表原型研究與應用”課題組的成員，她介紹說，從整體上看，湖州的數據比較完備，但各類自然資源數據仍不能保持連續(xù)性和一致性。根據收集到的數據，研究團隊嘗試用多種方法對湖州的自然資源資產進行了核算，例如采用紅線調控法與過程核算法對水資源資產進行了計量，用治理成本法和損害法對環(huán)境損害進行了核算，等等。
“資源資產價值化就是把資源換算成錢，我們充分利用已有的評估資料，對自然資源資產進行了核算，它是符合科學邏輯的。”封志明指出，目前自然資源資產負債表的定位應該為“管理報表”，而不是“會計報表”，因此不必嚴格遵守會計報表“資產=負債+凈資產（權益）”以及“有借必有貸，借貸必相等”平衡關系，而應是“實物與價值、數量和質量、存量和流量并重”。
北京師范大學資源學院院長江源認為，在探索階段首先要拿出一個表。隨著國家管理制度的建設和統(tǒng)計口徑的細化，自然資源負債表可以不斷改進和完善。
應用之策
“編制自然資源資產負債表有兩種路徑，一種是按照職能部門的分工，對水、土、林、礦等進行分類核算，再加總。但在界定各類資源的環(huán)境、生態(tài)損益時，可能會重復，加總時要注意消除重合部分。而對于可能沒有包括進來的資源環(huán)境損益，還需要再添一張擴展表來彌合。”封志明告訴記者，2014年項目啟動時，研究團隊選取了浙江湖州和河北承德兩個城市進行試點。承德作為北方代表，采用的正是這種路徑。湖州代表南方，則是用資源、環(huán)境、生態(tài)三大類分割水、土、林、礦產等，分別計算，然后匯總。
封志明認為，編制自然資源資產負債表有三個用途：一是摸清自然資源的家底，二是強化政府的責任，三是考核官員的績效。兩種編制路徑各有優(yōu)勢，湖州的路徑更利于綜合，承德的路徑更利于分類。“從干部離任審計的角度來看，‘先分類后綜合’的路徑效果可能會更好，板子可以直接打到相應的主管部門上。”
事實上，我國水、土、林、礦等主管部門已經開展了自然資源資產負債表的編研工作。業(yè)內專家認為，這種齊頭并進的工作方式，能夠快速、集中地發(fā)現(xiàn)問題，也能群策群力、更好地解決問題。封志明強調，在各部門分類編制自然資源資產負債表時，一定要有頂層設計，負債表格式需要統(tǒng)一，否則將無法匯總，給不出一張總表。
“需要澄清的是，自然資源資產負債表是可以用于干部離任審計的，但不是直接拿這個表去審計。負債表已經給出了很多指標和數據，從中可以再設計出一些更加符合離任審計需求的指標來。例如，自然資源資產負債率、萬元GDP自然資源資產耗減量等。”封志明建議，自然資源資產負債表按標準年做，每5年做一次，這樣既可以跟我國的國民經濟五年計劃保持一致，也跟各級黨政領導的任期基本一致。
“由簡到繁，再由繁到簡，這是科學研究的必然過程。研究團隊下一步的工作重點是簡化和標準化，要讓自然資源資產負債表更具示范和推廣價值。”封志明說。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網”
