安徽：“樣本”破解PPP落地難
安徽省推進(jìn)PPP的做法是通過“頭腦風(fēng)暴”、城市試點(diǎn)，形成“立體式”氛圍;通過項(xiàng)目示范形成可復(fù)制、可推廣、可操作性模式，從點(diǎn)到面突破。具有代表性的池州污水廠網(wǎng)一體項(xiàng)目和安慶外環(huán)北路項(xiàng)目的成功實(shí)踐，無疑為安徽省乃至全國(guó)PPP的規(guī)范運(yùn)作提供了重要經(jīng)驗(yàn)。
安徽省位于中國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖東部沿海和中西部的過渡地帶，GDP排名在全國(guó)中游。長(zhǎng)期以來，滯后的基礎(chǔ)設(shè)施始終制約著安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資年平均約在1000億元，其中政府性投資約占50%，主要依靠土地出讓等方式籌集。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，預(yù)計(jì)到2020年，老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造每年投資需求將攀升到1500億元，現(xiàn)行的資金籌集模式已難以為繼，建立政府、企業(yè)、社會(huì)資本多元投入機(jī)制，是大勢(shì)所趨、形勢(shì)所迫。為此，安徽省創(chuàng)新投融資機(jī)制，大力推進(jìn)PPP模式，全面放開城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)。實(shí)踐證明，PPP模式的推進(jìn)，為安徽省的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了活力，也帶來了加速度。
憑著一股開拓創(chuàng)新、攻堅(jiān)克難的闖勁和干勁，安徽省對(duì)PPP的推廣和實(shí)踐要早于很多試點(diǎn)省份并不奇怪。在城市層面，馬鞍山市早在2003年就開始將PPP模式引入公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)用于燃?xì)、自來水、公交等?xiàng)目。2004年，合肥王小郢污水處理項(xiàng)目開創(chuàng)了國(guó)內(nèi)污水處理TOT運(yùn)作模式的先河，為我國(guó)公用事業(yè)改革提供了成功案例。
2013年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，國(guó)內(nèi)對(duì)于PPP模式的推廣開始提速，安徽省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳迅速成立了PPP模式專題工作組，通過召開城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)、市政公用領(lǐng)域投融資改革座談會(huì)、PPP模式專題培訓(xùn)會(huì)等方式，以“立體式”推進(jìn)，開啟“頭腦風(fēng)暴”，引導(dǎo)各地解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，形成改革氛圍，增強(qiáng)推進(jìn)PPP模式的積極性、主動(dòng)性。
項(xiàng)目如何落地，工作重心在基層。安徽省首批選擇積極性高、基礎(chǔ)條件較好的15個(gè)市縣作為綜合試點(diǎn)，要求每個(gè)試點(diǎn)市縣建立一套工作班子，出臺(tái)一個(gè)指導(dǎo)性文件，公布一批面向社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。同時(shí)，在給排水、垃圾處理、城市道路、污水處理及管網(wǎng)等行業(yè)選擇一批項(xiàng)目開展試點(diǎn)，力求試點(diǎn)一個(gè)項(xiàng)目，形成一類操作規(guī)范，為全行業(yè)提供可復(fù)制、可推廣、可操作性示范。
僅2014年10月，安徽省向社會(huì)推介的第一批城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP試點(diǎn)項(xiàng)目就有74個(gè)，總投資約870億元。2014年年底，財(cái)政部公布的30個(gè)PPP示范項(xiàng)目中安徽占了4個(gè)。各城市紛紛加速推廣自己的項(xiàng)目，其中很多城市專程帶著項(xiàng)目到合肥、上海、深圳等城市推介。池州市污水廠網(wǎng)一體項(xiàng)目已于今年1月1日按PPP模式運(yùn)營(yíng)管理;4月30日，馬鞍山市東部污水處理廠PPP項(xiàng)目開始運(yùn)營(yíng);5月6日，安慶外環(huán)北路PPP項(xiàng)目簽約，6月6日項(xiàng)目正式動(dòng)工。近日，記者對(duì)池州污水廠網(wǎng)一體項(xiàng)目、安慶外環(huán)北路項(xiàng)目PPP方案設(shè)計(jì)、招標(biāo)等實(shí)踐的過程和思路進(jìn)行了采訪。
池州：可復(fù)制推廣的樣本
池州污水廠網(wǎng)一體項(xiàng)目是財(cái)政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部確立的第一個(gè)用PPP模式進(jìn)行污水廠網(wǎng)建設(shè)的項(xiàng)目，受到了社會(huì)各界高度關(guān)注，被稱為“池州模式”。該項(xiàng)目的特點(diǎn)是“廠網(wǎng)一體、市縣一體、存量增量一體”。作為第一個(gè)國(guó)家生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，池州市是長(zhǎng)江邊人口不多的江南小城。風(fēng)光美、環(huán)境好，城市小、郊區(qū)面積小，污水處理廠網(wǎng)一體管理具有天然條件。池州污水廠網(wǎng)一體項(xiàng)目似乎天生就是一個(gè)樣本。
南方正值雨季，雨水排放的突然放量造成污水外溢常有發(fā)生。最近，深圳水務(wù)集團(tuán)派駐池州污水處理項(xiàng)目的副總經(jīng)理趙軍有點(diǎn)忙。為此，深圳水務(wù)集團(tuán)特地從本部調(diào)來了兩臺(tái)進(jìn)口沖吸兩用清污車，解決了大問題。相對(duì)于未來26年的“婚姻”，池州市政府與深圳水務(wù)集團(tuán)剛剛開始的第二次合作還處于“蜜月期”，需要磨合與銜接，對(duì)于一些小問題雙方都低聲細(xì)語、客客氣氣地協(xié)商。趙軍累并快樂著。
一年前的5月，這個(gè)項(xiàng)目怎么搞，最終花落誰家誰都不確定。以往大多數(shù)PPP項(xiàng)目的簽約，一拖就是一年以上甚至數(shù)年，能在7個(gè)月搞定池州項(xiàng)目，參與方都感覺是在與時(shí)間賽跑。池州市要將污水管網(wǎng)和污水廠打包實(shí)行市場(chǎng)化特許經(jīng)營(yíng)，包括存量和增量?jī)刹糠。存量是?dāng)?shù)噩F(xiàn)有的污水處理廠和管網(wǎng)，2005年起由深圳水務(wù)集團(tuán)運(yùn)營(yíng)，已運(yùn)營(yíng)10年，希望當(dāng)?shù)卣刭?gòu);增量是要在主城區(qū)和下轄縣新建污水處理廠和管網(wǎng)。當(dāng)務(wù)之急是解決存量部分。
從5月進(jìn)駐、開始設(shè)計(jì)方案，到尋找投資商、進(jìn)行招投標(biāo)和融資，位于市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)的項(xiàng)目工作組始終高速運(yùn)轉(zhuǎn)。方案的設(shè)計(jì)過程說斤斤計(jì)較毫不過分，甚至爭(zhēng)吵、拍桌子也是家常便飯。
池州市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)副主任余祖平告訴記者，方案最終確定社會(huì)資本與政府合作成立合資項(xiàng)目公司，池州市水業(yè)投資公司拿出真金白銀出資，占20%股份，由社會(huì)資本占80%控股。這是PPP項(xiàng)目一大特點(diǎn)。而以往社會(huì)資本與政府合作時(shí)，大都是社會(huì)資本完全出資，政府最初不會(huì)掏錢。
接下來是投資人招標(biāo)工作。池州市政府對(duì)有資格的企業(yè)進(jìn)行了篩選，篩選的基本標(biāo)準(zhǔn)是公司規(guī)模和行業(yè)資質(zhì)。外資企業(yè)受制于國(guó)家政策，多數(shù)民企受制于行業(yè)經(jīng)驗(yàn)。最終，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司、深圳水務(wù)集團(tuán)、北京排水集團(tuán)和安徽國(guó)禎環(huán)保節(jié)能科技股份有限公司4家公司受邀競(jìng)標(biāo)。為了避免在價(jià)格上惡性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)保證服務(wù)質(zhì)量，該項(xiàng)目采取的是合理價(jià)中標(biāo)，合理價(jià)中標(biāo)包含成本、平均價(jià)下浮一定比例，技術(shù)實(shí)力、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、融資能力、項(xiàng)目報(bào)價(jià)，構(gòu)成綜合競(jìng)標(biāo)的要素。報(bào)價(jià)之后，項(xiàng)目主管方還要對(duì)這些價(jià)格進(jìn)行測(cè)算。測(cè)算主要是對(duì)投資商的相關(guān)成本數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，然后對(duì)其報(bào)價(jià)的收益水平、價(jià)格進(jìn)行整體比較分析，再“擠擠水分”。開標(biāo)結(jié)果公布，深圳水務(wù)集團(tuán)憑借豐富的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)詳盡的投標(biāo)方案以及在當(dāng)?shù)囟嗄昃慕?jīng)營(yíng)享有的品牌美譽(yù)度獲得總分第一。
另一項(xiàng)招標(biāo)，也就是融資招標(biāo)也成了池州市政府摳門的“證據(jù)”。負(fù)責(zé)該項(xiàng)目全過程咨詢的大岳咨詢有限公司總監(jiān)常慶海介紹，項(xiàng)目在融資剛開始時(shí)，并沒有準(zhǔn)備進(jìn)行招標(biāo)。達(dá)成的意向是國(guó)家開發(fā)銀行牽頭的銀團(tuán)貸款，實(shí)行基準(zhǔn)利率，貸款時(shí)間為15年。但由于池州污水處理項(xiàng)目屬于政府購(gòu)買服務(wù)的試點(diǎn)，能省則省是原則，因此政府方主導(dǎo)舉行了銀行融資招標(biāo)。鑒于項(xiàng)目巨大的社會(huì)影響力且具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益預(yù)期，各家銀行爭(zhēng)相加入競(jìng)爭(zhēng)，最終實(shí)現(xiàn)了利率下浮10%的目標(biāo)。
池州污水廠網(wǎng)一體項(xiàng)目成功運(yùn)作的探索性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了項(xiàng)目本身，其公開公平的競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)對(duì)于加速PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)化程度無疑具有標(biāo)志性作用。
安慶：純公益項(xiàng)目PPP破題
與池州污水廠網(wǎng)一體項(xiàng)目“一拍即合”相比，安慶外環(huán)北路項(xiàng)目中政府和企業(yè)的“你情我愿”更不容易。
外環(huán)北路位于安慶市東北部，是安慶市中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分，道路設(shè)計(jì)全長(zhǎng)約14.9公里。在安慶城市近期規(guī)劃中，外環(huán)北路是連接安慶各組團(tuán)的重要通道，是貫穿城區(qū)西北至東南方向的主要干道;在遠(yuǎn)期規(guī)劃中，隨著安慶長(zhǎng)江四橋的建成，外環(huán)北路跨江后將與318國(guó)道相銜接，是改善安慶外圍大交通格局的核心工程。
不同于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較高、財(cái)務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，非經(jīng)營(yíng)性的市政道路項(xiàng)目此前多采用BT方式進(jìn)行投融資、建設(shè)及移交，不含運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。既要保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、平滑財(cái)政支出，又要尊重社會(huì)資本投資偏好，提振金融機(jī)構(gòu)信心，實(shí)施方案的設(shè)計(jì)需要智慧和大量付出。
黃梅戲是安徽的名片，安慶是黃梅戲興盛之地。天仙配是黃梅戲代表劇目，賢惠能干的七仙女和老實(shí)巴交的董永的戀愛故事家喻戶曉。有人給項(xiàng)目前期辦打氣：“七仙女還怕找不到婆家?”大家一笑，心里還是很忐忑。
果不其然，2015年2月7日項(xiàng)目開標(biāo)，13家買標(biāo)書，只來了一家應(yīng)標(biāo)。場(chǎng)面冷冷清清，尷尬可想而知。在與潛在投資人的互動(dòng)中，央企、大型國(guó)企等“大腕”普遍對(duì)該項(xiàng)目PPP模式的競(jìng)爭(zhēng)性有抵觸情緒。
同一時(shí)間，北京的投資人尹志國(guó)正在為找項(xiàng)目絞盡腦汁。北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司是北京城建集團(tuán)下屬的國(guó)有控股企業(yè)，2014年7月在香港H股上市，拓展新的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)亲鳛楣就度谫Y部部長(zhǎng)尹志國(guó)的主要工作。他早就關(guān)注安慶外環(huán)北路項(xiàng)目，項(xiàng)目的規(guī)模體量很合他的“胃口”，讓他望而卻步的是對(duì)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)公平性的擔(dān)憂。項(xiàng)目的流標(biāo)反而讓他嗅到了另外一種味道。讓尹志國(guó)改變主意的還有1月1日國(guó)家開始實(shí)施的新預(yù)算法。新預(yù)算法的一大亮點(diǎn)是實(shí)行全口徑預(yù)算管理，安慶市人大第一時(shí)間將政府在該項(xiàng)目所需支出費(fèi)用納入了跨年度財(cái)政預(yù)算，解決了投資人的后顧之憂。
經(jīng)過“市場(chǎng)測(cè)試”后，項(xiàng)目實(shí)施方案調(diào)整在所難免。安慶市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)副主任何健介紹，最終方案是，該項(xiàng)目作為新建項(xiàng)目采取DBFO(設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—經(jīng)營(yíng))的運(yùn)作方式，安慶市政府授權(quán)安慶市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，授權(quán)安慶市城市建設(shè)投資發(fā)展(集團(tuán))有限公司作為項(xiàng)目政府方出資代表，與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司。該公司中安慶市城市建設(shè)投資發(fā)展(集團(tuán))有限公司持股比例為12%，社會(huì)資本持股比例為88%。該公司具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、移交等。項(xiàng)目合作期為13年(即兩年的建設(shè)期及11年的運(yùn)營(yíng)期)。
何健解釋，項(xiàng)目公司的主要成本包括19.76億元的工程建設(shè)總投資(含4.5億元建安費(fèi)用包干)、此后每一年的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用、財(cái)務(wù)成本等。而政府給予社會(huì)資本的回報(bào)方式是政府向項(xiàng)目公司購(gòu)買本項(xiàng)目可用性費(fèi)用以及為維持本項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)用，即政府根據(jù)績(jī)效考核情況向社會(huì)資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)，這是一種創(chuàng)新政府購(gòu)買服務(wù)方式？捎眯苑⻊(wù)費(fèi)，是合同中最關(guān)鍵、數(shù)值最大的金額。設(shè)置明確的可量化的績(jī)效指標(biāo)，有效激勵(lì)社會(huì)資本以運(yùn)維為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目全生命周期成本，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配與安排，是整個(gè)項(xiàng)目PPP設(shè)計(jì)的核心。
通過新一輪的主動(dòng)對(duì)接、不斷互動(dòng)、公開推介，項(xiàng)目第二輪招標(biāo)4月8日如期舉行。最終的評(píng)標(biāo)結(jié)果競(jìng)爭(zhēng)激烈，名列第一的可用性服務(wù)費(fèi)靜態(tài)總額的報(bào)價(jià)為35億元人民幣，第二名和第三名依次相差幾千萬元。當(dāng)每一家的應(yīng)標(biāo)數(shù)字被逐一大聲讀出，不顯山不露水的尹志國(guó)幸運(yùn)地以微弱優(yōu)勢(shì)笑到了最后。北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司成為全國(guó)首例市政道路PPP項(xiàng)目的中標(biāo)者。
4.5億元建安費(fèi)封頂，政府持股12%，11年運(yùn)營(yíng)期，其中每一個(gè)數(shù)字都是互動(dòng)與博弈的結(jié)果，背后都是一段故事。從不同的立場(chǎng)看待這些數(shù)字可能感覺和心情會(huì)不一樣。如果這種博弈帶來的是公開、公平、公正，帶來的是社會(huì)資源效益的最大化，這種博弈應(yīng)該發(fā)揚(yáng)光大。費(fèi)用低、回報(bào)周期合理、采購(gòu)過程客觀公正陽光，這正是PPP項(xiàng)目的價(jià)值追求所在。
外環(huán)北路是安慶市實(shí)施PPP模式的第一個(gè)項(xiàng)目，也是尹志國(guó)的第一個(gè)PPP項(xiàng)目，同吃“第一只螃蟹”，無法不令人期待。
記者手記漸入佳境的“盛宴”
PPP模式正在被熱議。宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)尚不明朗、財(cái)政收入下行、地方政府債務(wù)規(guī)模攀升、財(cái)政政策遭遇“天花板”，如何在財(cái)政可承受范圍內(nèi)，有效利用社會(huì)投資來為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“補(bǔ)缺”，PPP模式是合理的戰(zhàn)略選擇。
記者采訪的兩個(gè)案例，池州污水廠網(wǎng)一體項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性打包項(xiàng)目，安慶外環(huán)北路項(xiàng)目則屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，非常具有典型性。兩個(gè)項(xiàng)目共同的特點(diǎn)是都實(shí)行了“借腦引智”，聘請(qǐng)了比較知名的咨詢公司，運(yùn)作規(guī)范，對(duì)政策空間使用盡力創(chuàng)新。安慶外環(huán)北路項(xiàng)目在純公益性項(xiàng)目中實(shí)施PPP模式還屬全國(guó)首創(chuàng)。相對(duì)而言，兩地政府在項(xiàng)目前期都謹(jǐn)小慎微、寸土必爭(zhēng)，這也符合目前各地政府實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)的普遍心態(tài)。同時(shí)可以看到，采用PPP模式融資、建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，PPP模式特有的多方博弈和公開、公平、公正的基本要求，在給市場(chǎng)和社會(huì)資本帶來巨大機(jī)遇的同時(shí)，正在深刻影響基礎(chǔ)設(shè)施建管方式、融資方式、政府采購(gòu)方式的轉(zhuǎn)變。
面對(duì)PPP模式簽訂的10年、20年、30年的合同，政府和企業(yè)在經(jīng)驗(yàn)上都需要補(bǔ)課，在心理上都需要適應(yīng)。安徽省的實(shí)踐證明，PPP模式正逐漸進(jìn)入軌道，啟動(dòng)和進(jìn)入準(zhǔn)備的項(xiàng)目越來越多，金融資本和社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的意愿在加強(qiáng)。盡管PPP模式的成熟應(yīng)用還有很漫長(zhǎng)的路要走，但未來必將成為經(jīng)濟(jì)形態(tài)里的重要形式。
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