全國統(tǒng)一碳市場漸行漸近，但在第二年履約中，國內(nèi)試點地區(qū)碳市場卻出現(xiàn)了很多值得玩味的現(xiàn)象，尤其是圍繞CCER（國家核證自愿減排量）的各種政策與市場變化，均折射出了中國碳市場道路上不可回避的一些結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，對國家碳市場的“頂層設(shè)計者”與市場參與方都有啟示。

　　

　　按照通常理解，一方面，CCER由國家發(fā)改委備案，信用度最高，且擁有在多個地區(qū)碳市場之間流通的能力;另一方面，國家發(fā)改委同時也是各碳交易試點地區(qū)的主管單位，各個地區(qū)碳交易主管部門在制定CCER準(zhǔn)入政策時，必然也會考慮到國家發(fā)改委的態(tài)度。所以，在這種背景下，CCER遇到“皇帝女兒也愁嫁”的局面著實有些尷尬。

　　

　　癥結(jié)

　　

　　首先，各試點地區(qū)均存在不同程度累計免費配額盈余，缺乏CCER接納能力。

　　

　　在短短一兩年內(nèi)，完成數(shù)百家企業(yè)納入和履約，實現(xiàn)上億噸配額發(fā)放，已經(jīng)實屬不易。試點企業(yè)存在反彈和抗拒是非常自然的事情。在國家立法和本地管理辦法的情況下，為了確保納入的試點企業(yè)能夠順利完成履約，地方政府必然需要在初始配額分配中作出一定妥協(xié)，保障履約率，而犧牲市場基本面。

　　

　　實際上EUETS在2005～2012階段也存在同樣的“早期市場妥協(xié)”問題。與EUETS早期碳市場類似，國內(nèi)試點階段各地區(qū)碳市場運行一年多以來，也在積累過剩配額，但尚未建立類似歐洲MSR的市場收儲制度，因此在第二個履約年度必然會受到市場下行壓力。在這種情況下，為減小市場進(jìn)一步下跌或劇烈波動的風(fēng)險，地方政府只能考慮限制CCER進(jìn)入市場的數(shù)量—畢竟企業(yè)配額分配辦法已經(jīng)實施，不宜頻繁修改，而CCER準(zhǔn)入制度既可以定期更新。

　　

　　其次，CCER與有償分配配額存在直接競爭關(guān)系，但CCER本身對本地區(qū)節(jié)能減排并無貢獻(xiàn)。

　　

　　即便初始免費配額分配不足，市場主管部門也能以有償拍賣的方式向缺口企業(yè)提供配額。如果主管部門放棄拍賣的機(jī)會轉(zhuǎn)而使用CCER，則無形中損失了有償拍賣配額預(yù)期收益，而且廉價CCER又會拉低配額價格，不利于碳市場發(fā)揮節(jié)能減排投資價格信號作用。因此引入CCER對于試點地區(qū)節(jié)能減排并無幫助，反而擠占市場空間和財政收入，必然招致重重限制。

　　

　　啟示

　　

　　從上述CCER遭遇到的問題中，所能感受到的幾重矛盾，也很可能對未來全國碳市場構(gòu)成挑戰(zhàn)：

　　

　　國家與地方的博弈：由于碳排放權(quán)不同于電力或煤炭，其自身沒有價值內(nèi)涵，市場價格完全建立在絕對稀缺性上。所以在國家層面，碳市場工具要發(fā)揮作用就必須做到“配額稀缺”，然而地方政府作為經(jīng)濟(jì)實體的管理者，勢必直面企業(yè)的壓力。尤其考慮到不同地區(qū)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)差異明顯，地方與國家在本地企業(yè)配額分配上必然有博弈過程。如何兼顧不同地區(qū)能力差異與共同責(zé)任，結(jié)合“自上而下”和“自下而上”路徑，實現(xiàn)各地企業(yè)配額的統(tǒng)一分配，已經(jīng)成為國家碳市場路上的首要挑戰(zhàn)。

　　

　　政府與企業(yè)的關(guān)系：在唯GDP的時代，政府部門普遍存在“重商主義”情結(jié)，政策也均以鼓勵企業(yè)投資和發(fā)展為導(dǎo)向，往往以壓低包括環(huán)境在內(nèi)經(jīng)濟(jì)要素價格為代價。而“碳定價”將對經(jīng)濟(jì)要素原有的定價體系帶來影響，政府職能應(yīng)向可持續(xù)發(fā)展能力傾斜，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“成本”負(fù)有更多責(zé)任。因此，未來需要進(jìn)一步調(diào)整政府部門績效評價體系，計入地區(qū)發(fā)展成本(包括碳排放空間)，使政府在企業(yè)或產(chǎn)業(yè)進(jìn)退上，發(fā)揮更均衡引導(dǎo)作用，從而讓政府與企業(yè)關(guān)系更加有利于碳定價體系的建立。

　　

　　低碳與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系：截至目前，國內(nèi)碳市場更多被當(dāng)作應(yīng)對氣候變化的政策工具，而低碳與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系卻有爭論，缺乏積極而有建設(shè)性的實踐成果，導(dǎo)致政府與企業(yè)往往對總量限制很不情愿。實際上，中國碳市場在構(gòu)建的過程中，完全可以發(fā)揮拋磚引玉的作用，在電力與能源市場化改革、新型要素市場建設(shè)、金融體系創(chuàng)新方面給企業(yè)帶來實惠，降低社會邊際成本，從而帶來經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、社會福利和行業(yè)競爭力的增加。

　　

　　碳市場與減排的關(guān)系：如同關(guān)于CCER“額外性”的爭論，碳市場被視作“節(jié)能減排”的政策工具，就必然面對其他政策工具的競爭，例如碳稅、節(jié)能量交易、可再生能源配額交易、能源消費總量控制和化石能源定價調(diào)整等。決定碳市場是否具有比較優(yōu)勢的關(guān)鍵點，首先是碳交易能否直接帶來企業(yè)的減排活動，然后才是碳市場是否能夠降低社會減排成本。如果碳市場運行效果缺乏對減排投資的直接促進(jìn)，會導(dǎo)致政府對碳市場價格的更多顧慮，反過來又會進(jìn)一步動搖碳市場對于投資引導(dǎo)的效力。因此，除了政府更加堅決的態(tài)度、賦予政策與市場的長期穩(wěn)定性之外，碳市場制度設(shè)計也應(yīng)該圍繞如何更加直接的扶持節(jié)能減排投資做文章，開發(fā)新的合約類型和交易產(chǎn)品，在碳市場與減排活動中建立更加直接的關(guān)系。

　　

　　綜上，雖然發(fā)改委對全國市場的建設(shè)已有了明確的態(tài)度和大致的時間表，但建立市場的道路上依然存在諸多深層次矛盾帶來的挑戰(zhàn)。在“自下而上”的創(chuàng)新和“自上而下”的系統(tǒng)推進(jìn)中，政策制定者還有許多細(xì)致的工作有待開展。

 

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