河道治理環(huán)境績效怎么算？
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目前，河道治理項目沒有形成穩(wěn)定的收費機制，沒有解決投入成本與績效指標間的關聯問題。這兩個問題是環(huán)境績效合同服務交易結構設計的難題，未來需要解決和突破。
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編者按
廣西南寧那考河采用PPP模式創(chuàng)新河道治理，取得初步效果，引起各界關注。近日，環(huán)保產業(yè)界的專業(yè)人士也對這一項目進行了實地考察，從商業(yè)模式、政策支持、融資方式、前期準備等專業(yè)角度對這一項目進行了分析總結。
業(yè)內人士指出，項目集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設施、黑臭水體整治以及國內首個競爭性磋商項目于一體，在政府支持、融資成本等方面積累了經驗。但也存在項目啟動時間倉促、競爭不充分等問題。
他們建議，地方政府應該加深對PPP模式和環(huán)境績效服務的認識，建議借助第三方服務機構的力量，在選擇社會資本、項目建設、項目運營等不同的階段，加強自身管理能力的建設，推動環(huán)境治理PPP項目真正落地。
◆肖瓊
作為2015年全國首個落地的流域治理PPP項目、廣西首個PPP項目、南寧市政府向國家申報海綿城市示范區(qū)范圍內的重點項目，那考河流域治理PPP項目（以下簡稱“那考河項目”）本身就集行業(yè)熱點關鍵詞于一體，這也正是此次業(yè)內人士專門考察那考河項目的主要目的。
據了解，那考河項目集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設施、黑臭水體整治以及國內首個競爭性磋商項目于一體，在政府支持、融資成本等方面具有突出特點。
在肯定創(chuàng)新的同時，業(yè)內人士也指出，作為政府、投資人以及第三方服務機構，在流域治理PPP項目中需要對PPP項目以及風險有一定的認知和把控，才能更加順利地推進項目進行，達到治理效果。
以治理效果為標的，那考河項目實現“五位一體”
集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設施、黑臭水體整治以及國內首個競爭性磋商項目五大亮點于一體
據南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司總經理劉啟誠介紹，那考河項目在可研報告完成后，于2014年10月向社會進行了公開招標，共有4家社會投資人通過資格預審核，兩家社會投資人進入競標階段。
今年2月，北京城市排水集團有限責任公司（以下簡稱“北排”）被確認中標。當月月底，南寧市城市內河管理處、北排、南寧建寧水務投資集團有限責任公司（以下簡稱“建寧水務”）簽署了由PPP協議以及流域服務協議組成的PPP項目合同，并成立項目公司——南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司，其中北排所持股權比例為90%，建寧水務所持股權比例為10%。
項目于3月31日開工，總投資約11.9億元，合同期限為10年，其中建設期為兩年。項目進入運營期以后，按季定期支付流域治理服務費。“這里需要說明一點的是，項目投標總投資額為9.98億元，但由于項目邊界條件發(fā)生變化，導致項目預算總投資調整為11.9億元。”業(yè)內人士指出。
業(yè)內人士普遍認為，按效付費使得PPP項目在黑臭水體治理領域的落地前進了一大步，能推動項目方在運營過程中的不斷改進。
劉啟誠表示，這一項目本身的特點可以用“低、高、多、窄”4個字概括。
首先，“低”即指項目收益率低。根據E20研究團隊調研得知，本項目的內部收益率不足8%，成本核算涵蓋了建設成本以及運營成本，較低的項目收益率得益于項目的融資成本低。
同時，項目標準高。那考河PPP項目考核三大指標為水質、水量、防洪。河道斷面、污水處理水質需要達到地表Ⅳ類水，河道的補水量不低于污水量的80%，河道行洪按50年一遇洪水標準。項目采用按效付費的方式支付服務費。
多，即項目內容多。那考河項目工程內容包括——河道整治工程、河道截污工程、河道補水工程、污水處理廠建設工程、沿岸景觀工程、海綿城市示范工程、信息監(jiān)控工程。
據透露，其中沿岸景觀工程中，在對項目地域特征和周邊環(huán)境進行研究的基礎上，設計了“那色生香”的主題，融入了南寧市本地特色的壯鄉(xiāng)“那”文化，這是北排能夠中標本次項目的加分項之一。海綿城市以“凈”為主，解決城市河道黑臭問題。
窄，即建設紅線窄。河道全長6.35千米（含主河道以及支流河道），70%的河道面相對比較窄，可利用的作業(yè)面較小。
上海濟邦投資咨詢有限公司（以下簡稱“上海濟邦咨詢”）董事長張燎表示，那考河項目是一個集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設施、黑臭水體整治以及國內首個競爭性磋商項目五大亮點于一體的典型項目。
“目前大多數河道治理PPP項目，基本上是包裝的BT（建設—移交）或EPC（工程總承包）加融資等，真正按照環(huán)境效果付費的項目還沒有。”張燎說，就項目本身特點而言，其能夠反映整體服務效果及服務成本的單一指標比較好，同時又綜合性地反映了建設期的投入—固定資產投資、運營期投入—服務成本等因素，還考慮了合同時間長短及項目融資成本。
他還表示，合同的簽訂只意味著作為乙方的投資人和提供環(huán)境服務者可以拿到項目，但是能不能拿足服務費，又與治理效果直接相關。在一系列設計下，那考河項目合同較好地反映了從工程、技術、建設投資、運營到最終體現出處理效果的服務的整合。
政府重視效果、融資成本低是重大利好
聘請專業(yè)的交易顧問和技術顧問在很大程度上保證了此項目質量的穩(wěn)定性
專業(yè)人士考察后普遍認為，那考河項目得益于良好的內外部環(huán)境，包括政府重視程度、融資成本較低、項目前期準備工作充分等。
政府強調治理效果、對項目重視是那考河項目得以順利進行的條件之一。南寧市城市內河管理處副主任彭奠安表示，南寧市加大了環(huán)境治理的投入力度，市政府與各個區(qū)簽訂了責任狀。作為18條內河的其中一條的其中一段，那考河項目得到了市政府的高度重視，工作一直由市長親自推動。南寧市政府通過那考河項目啟動南寧市的黑臭水體治理，并期望為南寧市接下來的18條內河治理打下基礎，樹立南寧市標桿、廣西流域治理典范。
“南寧市政府在與北排合作的過程中，首先開出的條件即是治理要確保效果。目前，為落實‘水十條’工作目標，在廣西博世科環(huán)？萍脊煞萦邢薰荆ㄒ韵潞喎Q“博世科”）的協助下，南寧市正全力摸查黑臭水體情況，爭取在今年年底完成。然后，南寧市政府會針對不同水體情況采用多種模式、多種投入進行全市黑臭水體的治理。”他說。
而與其他各省市不同的是，為推動“水城”建設，南寧市于2012年成立了水邕辦，是一個獨立的法人事業(yè)單位，與內河管理處同一套工作團隊。雙重身份，這讓南寧市的內河治理在工作推動、項目流程管理等方面提高了效率。
同時，項目融資成本低為項目資金提供了支持。據了解，此項目通過招標的方式獲得了中國建設銀行的信用貸款。這也是少有的河道治理PPP項目中的純信譽擔保貸款，貸款利率在基準利率以下。相當優(yōu)惠的貸款條件既來源于目前銀行業(yè)對于PPP項目的青睞，也來源于銀行對兩個股東公司背景的認可。
此外，那考河項目前期工作準備充分。項目啟動后，南寧市內河管理處聘請了專業(yè)的交易顧問——上海濟邦咨詢和技術顧問——北京清控人居環(huán)境院有限公司（以下簡稱“北京清控”），在很大程度上保證了此項目質量的穩(wěn)定性。
有業(yè)內人士表示，很多地方政府在開展PPP過程中，要么不愿意花錢聘請技術顧問，要么用工程可研環(huán)節(jié)來替代，或者把設計院應該完成的工作交由交易顧問去替代完成。一系列不正確的工作方法導致項目質量不穩(wěn)定。
還有哪些風險需重視？
項目啟動時間倉促，競爭不充分；地方政府認識不足；項目收費問題、投入成本與績效指標間的關聯問題沒有得到解決
考察發(fā)現，這一典型項目中也有“美”中不足，項目參與中的甲乙雙方也存在著風險認識不足、重視不夠等問題。
首先，項目啟動時間倉促，競爭不充分。項目從去年12月底正式啟動到確定投資人，僅用了兩個多月的時間。這一方面說明南寧市在推動項目開展過程中的高效，但另一方面可以看出時間的倉促，從資格預審只有4家企業(yè)通過可以看出一定程度上的競爭不充分，在工程規(guī)劃決策、按效付費細則落實、投資測算上存在著一定的問題。
張燎建議，希望南寧在接下來的河道治理項目中，能在時間上充足考慮，給予社會投資人更多的時間以及參與空間，讓項目競爭更公平、更充分。
同時，地方政府在某些認知上存在不足。福建農林大學公共管理學院副院長蘇時鵬表示，目前在環(huán)境治理PPP項目落地的過程中，很多地方政府還很不成熟，一心只想搞環(huán)境工程，但對PPP認識還很不足，環(huán)境績效也就無從談起。另外，服務價格的確定是PPP項目交易結構中的核心問題，也是一直以來難以解決及專業(yè)度較高的問題。
“由于各地情況的不同，在環(huán)境治理項目上，投資成本及服務價格也千差萬別，由于信息公開不充分、參考標準的缺失，若沒有專業(yè)機構的協助，在專業(yè)度上相對不成熟的地方政府很容易被企業(yè)牽著鼻子走路。”蘇時鵬說。
業(yè)內人士在考察中發(fā)現，作為甲方的地方政府存在價格認識不足、監(jiān)管環(huán)節(jié)等方面的風險。作為乙方的投資人面臨最大的風險就是政府的支付穩(wěn)定性以及項目建設及運營過程中的“天災人禍”等，作為提供項目貸款的銀行存在擔保不足等風險。
為盡可能地降低各方所面臨的風險，業(yè)內人士建議，在后續(xù)的工作中引入專業(yè)的咨詢機構，助推甲乙雙方簽訂補充協議。特別是對地方政府而言，建議借助第三方服務機構的力量，在選擇社會資本、項目建設、項目運營等不同的階段，加強自身管理能力的建設，推動環(huán)境治理PPP項目的真正落地，解決當地環(huán)境問題。
此外，交易結構的核心問題沒有得到突破。這一問題主要表現在兩個方面，首先，沒有解決項目收費問題。目前河道治理項目的資金來源主要是政府財政支付，但是沒有形成穩(wěn)定的收費機制。這是很多環(huán)境PPP項目面臨的難點，如何把環(huán)境治理的外部收益內部化，還需要多方努力共同解決。
其次，對于環(huán)境績效合同服務而言，沒有解決投入成本與績效指標間的關聯問題。業(yè)內人士認為，以上這兩個問題是環(huán)境績效合同服務交易結構設計的難題，也是未來環(huán)境績效合同服務項目需要解決及突破的關鍵點。
蘇時鵬表示，在那考河項目中，很核心的一點突破即是按效付費，有相應的懲罰機制，但是沒有相應的激勵機制，在調動企業(yè)的積極性上有些遺憾。
值得注意的是，這一項目反映出一定程度上的“國進民退”。在傳統(tǒng)的環(huán)境治理領域，以BOT（建設—運營—移交）和TOT（移交—運營—移交）為核心的PPP模式已經過了長時間的發(fā)展及驗證，出現了一批有實力的企業(yè)，地方政府在選擇治理企業(yè)的信心相對比較足。
但是，面對新興的環(huán)境治理領域和新治理需求下的PPP模式，地方政府在選擇乙方時相對比較謹慎，會更傾向于選擇與體制內的大企業(yè)合作，會在一開始設定進入門檻，把民營企業(yè)擋在競爭之外。
對此，博世科總經理宋海農亦表示出了擔憂。張燎表示，環(huán)境治理項目在選擇社會資本時，應該以企業(yè)的治理經驗以及治理效果為選擇基礎，不應論出身。
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