《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》解讀
黨的十八屆五中全會通過“十三五”規(guī)劃建議，將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，并提出“堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”6個方面的重大戰(zhàn)略部署，加快建設主體功能區(qū)為其中之一。建議明確指出“發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策”，“推動各地區(qū)依據主體功能定位發(fā)展”。
實際上，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》2010年就已經由國務院印發(fā)實施，規(guī)劃中明確了推進形成主體功能區(qū)“9+1”的政策體系框架及其改革方向。“9”是財政、投資、產業(yè)、土地、農業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應對氣候變化政策，“1”是績效評價考核。但迄今為止，各領域基于主體功能區(qū)的政策意見均未出臺，已實施且最有成效的僅是對重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域的均衡性財政轉移支付政策。
2015年7月，環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會聯合印發(fā)《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見（環(huán)發(fā)［2015］92號）》，成為“9+1”政策體系中第一個基于全國主體功能區(qū)劃分方案發(fā)布的具有系統(tǒng)性、針對性、操作性的部門政策意見。這一意見提出，推進戰(zhàn)略環(huán)評、環(huán)境功能區(qū)劃與主體功能區(qū)建設相融合，加強環(huán)境分區(qū)管治。這不僅體現了“十三五”規(guī)劃建議關于綠色發(fā)展的總體要求，更凸顯環(huán)境政策在主體功能區(qū)綜合配套政策體系中的基礎性、約束性地位，意義重大。
實施環(huán)境分區(qū)管治勢在必行
加強環(huán)境分區(qū)管治是尊重自然規(guī)律、經濟規(guī)律，提高環(huán)境綜合管理水平的客觀需要。一方面，環(huán)境問題的長期性、復雜性和廣泛性決定了環(huán)境管理沒有定式可循，必須針對不同時期的關鍵問題和情況變化而進行調整；另一方面，我國國土空間遼闊，各地區(qū)的自然生態(tài)本底和資源環(huán)境承載力差異巨大，經濟社會發(fā)展階段和面臨的突出環(huán)境問題也有所不同，傳統(tǒng)“一刀切”的環(huán)境管理模式已經無法適應當前環(huán)境綜合管理的客觀需要，實施差別化的環(huán)境管理，實施分區(qū)管治勢在必行。
近年來環(huán)境管理創(chuàng)新很重要的一方面就是建立區(qū)域環(huán)境管理體系，如淮河、海河、遼河等流域水污染防治、區(qū)域大氣污染防治、西部大開發(fā)環(huán)境保護政策、農村環(huán)境連片整治等。此后，環(huán)保部門創(chuàng)新性地提出了環(huán)境功能區(qū)劃管理制度，提出不同環(huán)境功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護需求和管控目標，提升了環(huán)境分區(qū)管治的科學性和區(qū)域環(huán)境政策的合理性。
然而，在現實操作過程中，因環(huán)境功能區(qū)劃類型繁多、政策交叉重疊，分區(qū)單元與落實主體（行政單元）不對應，加之地方政府對環(huán)境保護的忽視，分區(qū)環(huán)境政策執(zhí)行并不到位。與此同時，由于環(huán)境保護規(guī)劃法定地位較低、規(guī)劃導向和目標不同，區(qū)域環(huán)境政策也很少能影響到發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間管治手段。
基于主體功能區(qū)的環(huán)境分區(qū)管治，是落實區(qū)域環(huán)境政策和推動形成主體功能區(qū)的良性互動和雙重需要。究其原因，一是“十三五”規(guī)劃建議指出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一’”，這意味著各類空間規(guī)劃必須遵循和落實主體功能區(qū)及其配套政策，環(huán)境政策可以在各地區(qū)的空間規(guī)劃和管治政策中得到更好體現。
二是國家和省主體功能區(qū)規(guī)劃明確了市縣行政區(qū)域未來發(fā)展的主體功能定位，使各地發(fā)展機會、利益格局甚至考核標準都發(fā)生重大的變化，也必然使各地區(qū)面臨不同的環(huán)境保護目標與壓力。主體功能區(qū)環(huán)境政策的出臺，為各地區(qū)經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協調指明了方向與路徑，也易于依托主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施得到更好落實。
三是主體功能區(qū)劃分只是為實施區(qū)域管治提供了一個基礎，這一空間藍圖的實現必須依賴于調整和完善相關專項政策，建立支撐形成主體功能區(qū)的配套實施政策體系。因此，環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會聯合發(fā)布《關于貫徹實施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》，推進環(huán)境功能區(qū)劃及其管治政策與主體功能區(qū)建設相融合，構建符合主體功能區(qū)定位的環(huán)境政策支撐體系，既是推進形成主體功能區(qū)的需要，也是將區(qū)域環(huán)境政策落到實處的重要途徑。
即便在市場經濟高度發(fā)展的國家，基于政策區(qū)（類型區(qū)）的環(huán)境管制仍然是政府實現空間管控、促進類型區(qū)分工協作的重要手段之一。如英國東南部地區(qū)發(fā)展指引（RPG）、澳大利亞昆士蘭東南部區(qū)域規(guī)劃、荷蘭第5次全國空間規(guī)劃、日本東京地區(qū)區(qū)域規(guī)劃等，都是通過在綜合性國土規(guī)劃中進行類型區(qū)劃分，并基于空間分區(qū)管治需求和目標，制定相應的環(huán)境政策，從源頭防止重大環(huán)境問題產生、將環(huán)境政策落到實處的最佳途徑。
環(huán)境分區(qū)管治要采用底線思維
在環(huán)境分區(qū)管治中，必須采用底線思維，明確分區(qū)管治的強制性內容和標準。結合我國主體功能區(qū)建設實際，環(huán)境分區(qū)管治的強制性內容可從以下幾個方面來考慮：
第一，劃定生態(tài)保護紅線。依據《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能基線劃定技術指南（試行）》，在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護和分級管控，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變。通過生態(tài)保護紅線的劃定，守住生態(tài)環(huán)境安全的底線。生態(tài)保護紅線作為保障發(fā)展的“生命線”，必須采用統(tǒng)一的劃定標準，無論在哪種主體功能區(qū)域內，符合劃定標準的都要嚴格劃入。
第二，嚴格污染物排放總量控制制度，細化區(qū)域排放標準。當前出臺的主體功能區(qū)環(huán)境政策是基于國家戰(zhàn)略層面的總體考量，政策意見提出了不同主體功能區(qū)污染物排放的管治方向，但需要注意的是，排放標準不宜采用“一刀切”，應按照不同地區(qū)的主體功能定位、環(huán)境容量、生態(tài)功能等進一步細分總量控制目標、各項污染物排放標準、排污收費標準等。對于禁止開發(fā)區(qū)域要確保污染物“零排放”，優(yōu)化和限制開發(fā)區(qū)域污染物排放總量持續(xù)下降，重點開發(fā)區(qū)域污染物排放總量控制標準也要適度提高。
第三，嚴守各類主體功能區(qū)產業(yè)準入標準。要根據各類主體功能區(qū)環(huán)境分區(qū)管治要求，結合國家和省市產業(yè)負面清單或者相關產業(yè)政策，制定差別化產業(yè)環(huán)境準入標準，明確禁止（淘汰）類和限制類產業(yè)發(fā)展目錄。嚴格執(zhí)行產業(yè)準入標準，健全產業(yè)項目落地的環(huán)境評價制度，對于達不到環(huán)境準入標準的項目“一票否決”。
第四，嚴格資源能源總量與強度雙控制度。通過控制水資源、建設用地、能源消耗總量和單位生產總值耗能耗水耗地，全面節(jié)約和高效利用資源能源。原則上，優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域的開發(fā)強度和資源利用效率要高于全省平均水平，且優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要高于重點開發(fā)區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域要低于全省平均水平。對于開發(fā)強度過高的城市地區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)可考慮維持現狀或降低總體開發(fā)強度。
健全機制是重要保障
主體功能區(qū)環(huán)境政策的落實和執(zhí)行，一方面，仍需要引導各級政府乃至全社會轉變相關理念和思維；另一方面，也亟待健全相應的實施保障機制。主要包括以下幾個方面：
第一，以“多規(guī)合一”為契機，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制。各類功能區(qū)要按照“多規(guī)合一”的要求，突出生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的基礎性、約束性地位，在制定區(qū)域經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃時，必須嚴格遵循本類型區(qū)的環(huán)境政策要求，并對規(guī)劃充分進行環(huán)境影響綜合評估，使主體功能定位與環(huán)境保護要求之間形成一種利益協調和相互制衡的機制。
第二，以環(huán)境政策為基礎，加快健全主體功能區(qū)綜合配套政策體系。推進形成主體功能區(qū)過程中，不同政策之間是緊密關聯的，環(huán)境政策的實施效果，不僅取決于環(huán)境政策設計本身，還取決于其它政策設計及實施效果。在完善其他配套政策時，也要進一步突出環(huán)境政策的基礎性地位，將各類型環(huán)境保護要求逐步滲透到產業(yè)、人口、財稅、投資等各項政策中。同時，要抓緊探索建立基于環(huán)境分區(qū)管治的評價考核和責任追究制度。
第三，盡快統(tǒng)一規(guī)則，細化建立規(guī)則，理順主體功能區(qū)與環(huán)境功能區(qū)劃關系。要轉變環(huán)境功能區(qū)劃與主體功能區(qū)劃平行管理的現實困局，按照“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系，進一步明確各類環(huán)境功能區(qū)劃與主體功能區(qū)之間的相互關系。一方面，強化生態(tài)保護紅線對主體功能區(qū)劃定的支撐和依據作用。根據生態(tài)保護紅線劃定工作適時調整主體功能區(qū)，特別是禁止開發(fā)區(qū)域和重點生態(tài)功能區(qū)范圍。同時，要將生態(tài)保護紅線作為劃定市縣層面生態(tài)空間的首要依據。另一方面，在主體功能區(qū)內根據不同類型區(qū)的環(huán)境政策要求，細化環(huán)境功能區(qū)劃。根據不同主體功能區(qū)的分區(qū)環(huán)境管治要求，進一步細化生態(tài)功能區(qū)劃以及大氣、水等環(huán)境功能區(qū)劃規(guī)則，真正使環(huán)境功能區(qū)劃成為落實主體功能區(qū)環(huán)境政策的抓手，推進形成主體功能區(qū)的重要保障。
第四，探索建立“縱橫聯合”的環(huán)境監(jiān)管管理體系？v向上，嚴格按照主體功能區(qū)實施等級式的差異化管理環(huán)境管理模式。省級環(huán)境管理部門按照市縣主體功能定位下達差異化的污染物排放總量控制目標、各項污染物排放標準等；市縣將省級下達管控目標按照城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)3類空間進一步細化落實，保障市縣域內部環(huán)境管控目標、措施與城鎮(zhèn)發(fā)展、農業(yè)生產、生態(tài)保護等空間管治要求相協調。與此同時，建立全省垂直的環(huán)境監(jiān)管體系，由省級環(huán)保部門和發(fā)展改革部門在各市、縣設立主體功能區(qū)環(huán)境監(jiān)管分支機構，減少地方發(fā)展沖動對環(huán)境政策執(zhí)行的干擾。橫向上，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網絡，形成環(huán)保系統(tǒng)內部、部門之間、全社會3個層面的聯動執(zhí)法格局。建立健全部門聯動執(zhí)法、邊界聯動監(jiān)管、網格化執(zhí)法等機制，推進環(huán)境監(jiān)管網格化和精細化。
第五，加強生態(tài)環(huán)境保護立法。一方面，要以立法的形式將各級生態(tài)紅線規(guī)劃劃定的保護紅線長期化、永久化，明確生態(tài)紅線修改條件和程序，嚴禁侵占和隨意更改，真正能保住生態(tài)底線；另一方面，要按照各級環(huán)境功能區(qū)劃，確定保護治理目標和污染排放控制標準，并通過地方立法使之成為指導環(huán)境保護、產業(yè)結構調整和布局的法規(guī)文件。
第六，健全完善公眾與媒體監(jiān)督機制。進一步強化企業(yè)環(huán)境信息公開，提升公眾和媒體監(jiān)督的針對性和有效性。建立完善媒體監(jiān)督機制，支持媒體和環(huán)保公益組織獨立開展企業(yè)環(huán)境守法情況的調查與監(jiān)督等。同時，要構建環(huán)境教育和環(huán)境政策宣傳體系，強化綠色生活消費方式的教育，探索使用微博、微信、移動新媒體等宣傳模式，加大對主體功能區(qū)環(huán)境政策的宣傳力度。
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