內(nèi)部執(zhí)法與外部監(jiān)督合力 共同助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)
為進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法工作，十八屆五中全會(huì)作出一項(xiàng)改革，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。據(jù)媒體報(bào)道，這一制度今年有望推進(jìn)，環(huán)保部近期已設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理辦事部門“垂管辦”，并正在加快研究制定試點(diǎn)方案，試點(diǎn)工作將在年內(nèi)啟動(dòng)，將爭取用2到3年左右時(shí)間完成改革。
省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是指省級(jí)環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市（地）級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制。改革之后，縣級(jí)環(huán)保局將不再單設(shè)，而是作為市（地）級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。這一改革主要考慮到過去環(huán)保執(zhí)法普遍存在的困境：盡管在業(yè)務(wù)上聽命于上級(jí)環(huán)保部門，但由于地方環(huán)保部門在預(yù)算和人事安排上受地方政府控制，在日常執(zhí)法過程中，很多地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)企業(yè)的污染行為往往會(huì)“網(wǎng)開一面”，環(huán)保監(jiān)管工作通常處于劣勢，讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象頗為普遍。
地方政府既對(duì)環(huán)保負(fù)有最直接的責(zé)任，但同時(shí)也往往是排污企業(yè)的最大保護(hù)人，上任一年多的環(huán)保部長陳吉寧在近日的媒體見面會(huì)上就表示，環(huán)境執(zhí)法確實(shí)面臨地方政府經(jīng)常性干預(yù)。加強(qiáng)環(huán)保工作的前提無疑是要減少地方干預(yù)，如果看清這一點(diǎn)，就不難理解實(shí)施環(huán)保部門垂直管理制度的內(nèi)在邏輯，確立環(huán)保部門垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，強(qiáng)化環(huán)保工作的獨(dú)立性，從而打破環(huán)保工作過程中地方保護(hù)主義。
然而，更需要看到的是，地方保護(hù)主義現(xiàn)象之所以長期存在，癥結(jié)不僅在于環(huán)保部門不夠獨(dú)立。事實(shí)上，犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這在過去很長一段時(shí)間已經(jīng)塑造為一種固定的發(fā)展模式。因此，要破除地方保護(hù)主義，將重心從唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向重視環(huán)保的綠色發(fā)展，這需要在發(fā)展思維上完成一次革命。近年來中央層面力圖超越過去單一的發(fā)展模式，中央將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作出重大戰(zhàn)略部署，還發(fā)布兩份重要的“姊妹篇”文件———《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》。對(duì)于環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，習(xí)近平總書記作出了明確的闡述：我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。
在提出綠色發(fā)展理念的同時(shí)，中央層面還確立了一系列配套措施，在領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制實(shí)時(shí)做出改變，強(qiáng)調(diào)不能簡單以GDP增長率來論英雄。對(duì)于環(huán)保工作則制定了嚴(yán)格的問責(zé)制度，去年8月印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，規(guī)定了8種追究地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的情形。而為落實(shí)新《環(huán)保法》規(guī)定的對(duì)官員終身追責(zé)制度，環(huán)保部還下發(fā)了《關(guān)于開展政府環(huán)境審計(jì)試點(diǎn)工作的通知》，按照環(huán)境審計(jì)工作的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，不僅要接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，還要探索實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任審計(jì)。
從發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變，到雷霆萬鈞的環(huán)保問責(zé)，中央有關(guān)部門為加強(qiáng)環(huán)保工作做了充分的思想和制度儲(chǔ)備，修正了過去走偏了的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思維。而目前正在推進(jìn)的環(huán)保部門垂直管理制度，針對(duì)日常環(huán)境執(zhí)法工作的困境，從技術(shù)上解決了地方保護(hù)主義問題。至此，政府內(nèi)部為環(huán)境執(zhí)法織就了一張相對(duì)完備的保障網(wǎng)，可以期待，今后的環(huán)境執(zhí)法力度將會(huì)逐漸加強(qiáng)。
環(huán)保關(guān)系到民眾的切身利益，在過去諸多重大環(huán)境事件中，公民或社會(huì)組織都表現(xiàn)出維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的積極性。今后在推動(dòng)環(huán)保工作的過程中，除了強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，還需要看到公民和社會(huì)組織角色的重要性，為公民環(huán)境維權(quán)提供相應(yīng)空間，激活公益訴訟這類制度資源，內(nèi)部執(zhí)法與外部監(jiān)督并舉，無疑是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵。
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