土壤污染治理PPP模式探討
繼大氣、水污染防治后，土壤環(huán)境污染成為我國(guó)下一步重點(diǎn)治理的目標(biāo)，但土壤治理是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要穩(wěn)定而持續(xù)的資金投入和技術(shù)投入，而當(dāng)前制約土壤污染治理的最主要問(wèn)題是資金來(lái)源問(wèn)題。
目前，中央及地方在環(huán)境治理領(lǐng)域積極推行PPP模式，國(guó)家也在醞釀一系列鼓勵(lì)政策，促進(jìn)和規(guī)范土壤污染治理領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作，并逐步將土壤污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì)資本開(kāi)放。
本文旨在對(duì)土壤治理的現(xiàn)狀及PPP模式進(jìn)行初步探討。
一、當(dāng)前土壤污染現(xiàn)狀及治理難點(diǎn)
根據(jù)環(huán)境保護(hù)部與國(guó)土資源部于2014年聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，目前全國(guó)土壤環(huán)境狀況不容樂(lè)觀。部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。全國(guó)土壤總的超標(biāo)率為16.1%，從地域分布來(lái)看，南方土壤污染重于北方;長(zhǎng)三角州、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問(wèn)題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤金屬超標(biāo)范圍較大。[1]污染破壞了土壤自身結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)降低，進(jìn)而危害人體和牲畜健康，危害生態(tài)環(huán)境安全和人居環(huán)境安全。
相對(duì)于大氣污染和水污染，土壤污染的治理任務(wù)難度更大，主要表現(xiàn)為四點(diǎn)：一是，土壤污染屬于次生污染，大氣污染、水域污染和資源低效利用是造成土壤污染的重要原因。在治理土壤污染的同時(shí)，還需要同時(shí)保證大氣污染、水域污染得到有效遏制，并提高資源的利用率，所以土壤污染的防治是一項(xiàng)系統(tǒng)性的環(huán)境治理過(guò)程。二是，土壤污染中的有害物質(zhì)極難降解，甚至可能永遠(yuǎn)在環(huán)境里循環(huán)，對(duì)人類生產(chǎn)和生活帶來(lái)極大的負(fù)面影響。三是，土壤污染治理的成本非常大，而我國(guó)土壤污染防治的工作又處在極不發(fā)達(dá)的初級(jí)階段，土壤污染治理資金存在巨大缺口。四是，目前我國(guó)缺乏專門的立法對(duì)土壤污染者的責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定。
二、土壤污染治理的法律環(huán)境
目前，我國(guó)關(guān)于土壤污染治理的立法和規(guī)章只零散分布在一些部門法和部門規(guī)章內(nèi)，如《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕7號(hào))等法律文件中，尚未有關(guān)于土壤污染治理的單行法律的頒布。
早在2015年3月召開(kāi)兩會(huì)的時(shí)候，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧透露，環(huán)保部門正在加緊起草《土壤污染防治法》，制定土壤污染行動(dòng)計(jì)劃。相信在不久的將來(lái)，《土壤污染防治法》就會(huì)頒布實(shí)施。在《土壤污染防治法》起草工作緊鑼密鼓進(jìn)行的同時(shí)，各地方也展開(kāi)了地方土壤防治立法工作，如湖北省已于2016年2月1日通過(guò)了《湖北省土壤污染防治條例》，該法將于同年8月試行。福建省也組織起草了《福建省土壤污染防治辦法》，該辦法已于2016年2月1日施行。
我國(guó)環(huán)保法法律基本都秉承“污染者負(fù)擔(dān)”原則。雖然我國(guó)尚未有立法明文規(guī)定由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)土壤污染治理的費(fèi)用，但參照其它單行法律的規(guī)定，土壤污染治理的費(fèi)用應(yīng)由污染者最終負(fù)擔(dān)，這也符合國(guó)際慣例。然而，由于我國(guó)目前尚無(wú)有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，“污染一塊地就走人”的現(xiàn)狀讓政府很難向污染者收取土壤污染治理費(fèi)。因此，作為責(zé)任方的政府，就不得不自行考慮被污染土地的治理費(fèi)用來(lái)源問(wèn)題。
三、PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式設(shè)計(jì)分析
土壤修復(fù)的公益性較強(qiáng)，不能通過(guò)向公眾收費(fèi)收回投資，最后還是依賴于政府付費(fèi)。就政府付費(fèi)來(lái)源問(wèn)題，目前，土壤修復(fù)項(xiàng)目多數(shù)是將修復(fù)后的部分土地作為建設(shè)用地進(jìn)行出讓，政府將土地出讓金作為政府付費(fèi)的來(lái)源。在這種模式下，可能會(huì)存在如下問(wèn)題：一是，項(xiàng)目生命周期通常較短，治理企業(yè)完成修復(fù)工作后不參與后續(xù)持續(xù)維護(hù)，土壤治理的長(zhǎng)期效果存疑;二是，如果政府出讓土地的土地出讓收入不足以支付治理費(fèi)用，也會(huì)對(duì)政府的治理意愿構(gòu)成制約。
我們認(rèn)為，可以探索建立一種新型的土壤修復(fù)PPP運(yùn)作模式，將土壤修復(fù)工程和修復(fù)后土地開(kāi)發(fā)結(jié)合在一起，即：
政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選定社會(huì)資本負(fù)責(zé)土壤污染修復(fù)項(xiàng)目的投資、修復(fù)治理。政府設(shè)定考核指標(biāo)，根據(jù)績(jī)效考核指標(biāo)對(duì)社會(huì)資本的治理效果進(jìn)行考核，并支付治理服務(wù)費(fèi)。
政府將治理后的部分土地通過(guò)劃撥、出租等方式，在一定合作期限內(nèi)授予社會(huì)投資人使用，由社會(huì)投資人開(kāi)發(fā)建設(shè)一些有利于保護(hù)土壤資源且能夠有效防止土壤二次污染的項(xiàng)目，如市政公園、特色景區(qū)等。政府和社會(huì)投資人可以就此運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的收益進(jìn)行分成，且政府分成部分可以沖抵土壤治理費(fèi)用。
經(jīng)過(guò)治理的土地，也可以出讓用于建設(shè)非污染項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)土壤治理和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)周邊地塊價(jià)值的增加。政府和社會(huì)投資人可以探索建立有關(guān)收益分享機(jī)制。
四、案例分析
1.岳塘模式
在目前為數(shù)不多的正在進(jìn)行的土壤修復(fù)PPP項(xiàng)目中，湘潭市岳塘區(qū)竹埠港土壤修復(fù)工程率先開(kāi)啟了將土壤修復(fù)和土地開(kāi)發(fā)結(jié)合的PPP模式。
湖南湘潭市岳塘區(qū)竹埠港老工業(yè)區(qū)，面積僅有1.74平方公里，卻是湖南省乃至國(guó)家重金屬污染治理的重點(diǎn)區(qū)域。該工業(yè)區(qū)由于長(zhǎng)期的化工生產(chǎn)，每年排出大量的廢水、廢氣、含有鎘、銅、鉛等大量廢渣的重金屬，致使當(dāng)?shù)氐耐寥篮偷叵滤械闹亟饘俸繃?yán)重超標(biāo)。且該工業(yè)區(qū)毗鄰湘江，離長(zhǎng)沙市飲用水源地相距很近，對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窦伴L(zhǎng)沙居民的日常生產(chǎn)生活造成巨大隱患。
2014年1月，岳塘區(qū)政府與永清集團(tuán)簽署合作協(xié)議，同年6月合資組建”湘潭竹埠港生態(tài)治理投資有限公司“，投入注冊(cè)資金人民幣1億元，其中岳塘區(qū)政府持有項(xiàng)目公司65%的股份。作為該項(xiàng)目融資、投資、監(jiān)管的主體，項(xiàng)目公司將負(fù)責(zé)拆除工業(yè)區(qū)內(nèi)關(guān)停企業(yè)廠房、修復(fù)遺留污染處和污染場(chǎng)地以及建設(shè)周邊區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施。
現(xiàn)在，該項(xiàng)目已建成室內(nèi)處理車間面積3,800平方米，分成污染土壤堆放區(qū)、污染土壤修復(fù)區(qū)、污染土壤養(yǎng)護(hù)區(qū)3個(gè)功能區(qū)，修復(fù)合格土壤存放場(chǎng)地面積2,600平方米。日處理污染土壤能力為1,500至2,000立方米。這些被污染的土壤經(jīng)過(guò)濃度檢測(cè)、固化、穩(wěn)定化等程序和技術(shù)修復(fù)后，將被作為回填材料，應(yīng)用于道路路基等基料回填，重新煥發(fā)出生機(jī)。[2]
竹埠港工業(yè)區(qū)污染治理完成后，將會(huì)被開(kāi)發(fā)成生態(tài)新城，參與項(xiàng)目的各方將從治理土地增值收益中獲得回報(bào)。
目前，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)復(fù)函(發(fā)改辦環(huán)資[2015]2075號(hào))，批準(zhǔn)湘潭岳塘竹埠港地區(qū)為全國(guó)環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)單位。
2.武漢金口垃圾場(chǎng)修復(fù)模式
武漢金口垃圾場(chǎng)修復(fù)工程雖未采用PPP模式，但其對(duì)修復(fù)后土地的開(kāi)發(fā)方式值得土壤修復(fù)PPP項(xiàng)目借鑒。
武漢金口垃圾場(chǎng)興建于1989年，占地768畝，曾經(jīng)是武漢最大的垃圾填埋場(chǎng)。金口垃圾場(chǎng)承擔(dān)了江漢、硚口、東西湖三個(gè)區(qū)的生活垃圾處理任務(wù)，經(jīng)多年垃圾處理形成了長(zhǎng)約1,300米、寬350米、體量達(dá)500多萬(wàn)立方米的垃圾堆體。由于生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重惡化、周邊居民的生活質(zhì)量受到影響，金口垃圾場(chǎng)已于2005年關(guān)閉。
2012年，武漢申辦園博會(huì)時(shí)大膽提出了把經(jīng)修復(fù)的金口垃圾場(chǎng)原址作為園博會(huì)會(huì)址的想法，打動(dòng)了園博會(huì)評(píng)審委員會(huì)的全部評(píng)委，最終獲得了2015第十屆中國(guó)園博會(huì)的舉辦權(quán)。歷經(jīng)了3年多的垃圾處理、生態(tài)修復(fù)和園林景觀建設(shè)后，金口垃圾場(chǎng)原址煥然一新，再也沒(méi)有惱人的臭味和隨處可見(jiàn)的污水，取而代之的是綠意盎然、鳥(niǎo)語(yǔ)花香的園博園。
從今年9月份武漢園博會(huì)舉辦至今，已經(jīng)吸引了110萬(wàn)人次參觀展覽。在園博會(huì)結(jié)束之后，園博園將作為城市公園永久保留，主體建筑將變成城市婚禮中心、室內(nèi)主題樂(lè)園、五星級(jí)酒店、園林會(huì)所等，最大限度發(fā)揮了修復(fù)后場(chǎng)地的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)修復(fù)、治理、利用、開(kāi)發(fā)環(huán)環(huán)相扣的環(huán)境修復(fù)模式。在前不久閉會(huì)的聯(lián)合國(guó)氣候變化巴黎大會(huì)中，武漢市憑借對(duì)垃圾場(chǎng)生態(tài)修復(fù)后建設(shè)園博園的舉措，在全球94個(gè)城市申報(bào)的216個(gè)項(xiàng)目中脫穎而出，獲得了“C40城市氣候領(lǐng)袖群第三界城市獎(jiǎng)”。
五、結(jié)語(yǔ)
在大力發(fā)展和推廣土壤修復(fù)技術(shù)的同時(shí)，還應(yīng)發(fā)展和完善土壤檢測(cè)系統(tǒng)，建立土壤污染情況大數(shù)據(jù)平臺(tái)，形成防治一體的土壤治理體系。國(guó)家有關(guān)部門還應(yīng)建立土壤開(kāi)發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)地方政府治理污染土壤的動(dòng)力。土壤修復(fù)的公益性較強(qiáng)，通過(guò)引入社會(huì)資本參與土壤治理項(xiàng)目，可以補(bǔ)足資金缺口，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān);通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能吸引更多擁有先進(jìn)治理修復(fù)技術(shù)的企業(yè)投入其中，提高修復(fù)效率。
土壤污染防治，需要根據(jù)各地的條件，因地制宜進(jìn)行個(gè)性化的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。我們有理由相信，隨著國(guó)家對(duì)環(huán)保的日益重視，土壤修復(fù)項(xiàng)目未來(lái)一定可以得到有效推進(jìn)。
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