云南加強(qiáng)地方立法破解生態(tài)保護(hù)難題
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云南省加大地方立法力度，一系列涉及環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)和條例的出臺(tái)施行，使云南省環(huán)境資源保護(hù)有了更強(qiáng)力的法律支撐。圖為云南省9大高原湖泊之一的撫仙湖。
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本報(bào)記者蔣朝暉通訊員朱江朱冬冬
地處我國(guó)西南邊陲的云南省，生物多樣性異常豐富，是我國(guó)西南地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障。由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、生態(tài)環(huán)境十分脆弱等諸多因素，這里的生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨諸多現(xiàn)實(shí)難題。
為解決這些難題，自2001年以來(lái)，云南省人大常委會(huì)立足省情，通過(guò)自主立法方式，創(chuàng)新環(huán)境資源管理體制和保護(hù)制度，環(huán)境資源保護(hù)地方立法取得明顯成績(jī)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止，云南省累計(jì)出臺(tái)涉及環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)142件，對(duì)加強(qiáng)全省環(huán)境資源保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。
1關(guān)注
立法體系漸趨完善，突出水環(huán)境和生態(tài)保護(hù)
環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)和條例有142件，占到總數(shù)的28.7%
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，資源環(huán)境已成為云南省的一個(gè)短板，是一個(gè)退不得、繞不過(guò)，必須解決的緊迫問(wèn)題。而由于地理位置、地形地貌的特殊性，決定了云南在環(huán)境保護(hù)上有不少特殊要求，迫切需要制定有針對(duì)性的地方性法規(guī)。
記者了解到，近些年來(lái)，云南省人大高度重視環(huán)境與資源保護(hù)地方立法工作，結(jié)合云南實(shí)際，積極推動(dòng)了地方立法的進(jìn)程。
據(jù)了解，截至今年5月底，云南省人大及其常委會(huì)制定的現(xiàn)行有效地方性法規(guī)共218件，其中涉及環(huán)境資源保護(hù)方面的有46件；批準(zhǔn)的昆明市地方性法規(guī)共69件，其中涉及環(huán)境資源保護(hù)方面的有18件；云南省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的現(xiàn)行有效民族自治地方的自治條例和單行條例共207件，其中涉及環(huán)境資源保護(hù)方面的有78件。
在494件地方性法規(guī)及條例中，環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)和條例有142件，占到總數(shù)的28.7%。
一系列法規(guī)條例的出臺(tái)施行，使云南省環(huán)境資源保護(hù)有了更強(qiáng)力的法律支撐。
一是九大高原湖泊為代表的水資源保護(hù)地方立法不斷完善。滇池、撫仙湖、洱海、瀘沽湖等九大高原湖泊實(shí)現(xiàn)了“一湖一條例”；全省重點(diǎn)集中式飲用水水源云龍、漁洞、獨(dú)木等大型水庫(kù)和牛欄江流域“一庫(kù)一法”步伐加快；《云南省節(jié)約用水條例》的出臺(tái)，大力推動(dòng)了全民節(jié)水工作。
二是推動(dòng)農(nóng)業(yè)和地質(zhì)環(huán)境保護(hù)先行性立法。云南省人大常委會(huì)在沒(méi)有直接上位法的情況下，以農(nóng)業(yè)環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)，急用先立，積極開(kāi)展立法工作，如結(jié)合云南省實(shí)際，出臺(tái)了《云南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》和《云南省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》。
三是礦產(chǎn)、土地等戰(zhàn)略性資源管理工作做到有法可依。云南省人大常委會(huì)針對(duì)全省自然資源型經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，先后出臺(tái)《云南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《云南省地?zé)崴Y源管理?xiàng)l例》、《云南省土地管理?xiàng)l例》和《云南土地登記條例》等地方性法規(guī)，均增加了保護(hù)資源和防治污染的內(nèi)容，加大了資源保護(hù)監(jiān)督管理的力度。
四是以自然保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)的生物多樣性保護(hù)法制進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。云南生物多樣性保護(hù)尤其是野生動(dòng)物保護(hù)受到國(guó)際、國(guó)內(nèi)高度關(guān)注。云南省野生動(dòng)植物保護(hù)棲息地——國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)正在推進(jìn)“一區(qū)一法”，在1997年出臺(tái)《云南省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》這一綜合性的地方法規(guī)基礎(chǔ)上，先后頒布了《云南省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》、《云南西雙版納傣族自治州自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等5部法規(guī)，為野生動(dòng)植物規(guī)范管理奠定了重要的法制基礎(chǔ)。
2關(guān)注
抓住當(dāng)前難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行自主立法
制定8部地方法規(guī)，有效推動(dòng)了云南的資源環(huán)境保護(hù)
云南省人大常委會(huì)在環(huán)境資源保護(hù)立法上注重打牢基礎(chǔ)、不斷探索創(chuàng)新，采用自主立法方式，集中力量解決當(dāng)前的環(huán)境資源保護(hù)立法難題。
據(jù)了解，在2002年以前，云南省實(shí)現(xiàn)了滇池、撫仙湖、瀘沽湖等九大高原湖泊“一湖一條例”，為水資源保護(hù)立法打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有效保護(hù)了全省的水資源。
云南省人大常委會(huì)通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以往的環(huán)境資源保護(hù)地方立法存在一些不足，主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是有的法規(guī)地方特色還不夠突出，一些法規(guī)主要是將上位法中有關(guān)水資源保護(hù)的規(guī)定集中在一起，“小法抄大法、后法抄前法”；二是有的法規(guī)不能夠充分發(fā)揮地方立法的主觀能動(dòng)性，對(duì)制約水資源保護(hù)工作的關(guān)鍵問(wèn)題解決不到位，如管理和執(zhí)法體制沒(méi)有涉及，可操作性、實(shí)用性不強(qiáng)，不能夠很好地解決實(shí)際問(wèn)題；三是大多是部門(mén)立法，有的法規(guī)部門(mén)色彩較濃，存在“重權(quán)利、輕義務(wù)，重權(quán)力、輕責(zé)任，重管理、輕服務(wù)”的傾向。
在總結(jié)以往立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，云南省人大常委會(huì)在保護(hù)水資源立法上積極探索自主立法，尋找合適的立法項(xiàng)目，由環(huán)資工委負(fù)責(zé)牽頭起草法規(guī)。通過(guò)積極有效探索，大膽改革管理體制，以《云南省曲靖獨(dú)木水庫(kù)保護(hù)條例》為標(biāo)志的水資源保護(hù)立法取得突破性進(jìn)展。
在2002年的云南省九屆人大五次會(huì)議上，曲靖代表團(tuán)代表聯(lián)名，對(duì)當(dāng)?shù)丶酗嬘盟?mdash;—曲靖獨(dú)木水庫(kù)因周邊煤礦開(kāi)采污染、造成水質(zhì)惡化的嚴(yán)峻形勢(shì)提出了議案，迫切要求制定專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)來(lái)解決。大會(huì)主席團(tuán)將議案交付云南省人大常委會(huì)環(huán)資工委研究辦理。
環(huán)資工委討論后認(rèn)為，獨(dú)木水庫(kù)保護(hù)事關(guān)民生，污染問(wèn)題已直接威脅到當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳眢w健康和生命安全，通過(guò)地方立法、切實(shí)加強(qiáng)水庫(kù)保護(hù)顯得十分必要和緊迫。由于曲靖市沒(méi)有立法權(quán)，這個(gè)條例要由云南省政府法制辦列入立法計(jì)劃幾乎是不現(xiàn)實(shí)的，為此，環(huán)資工委決定，采用“自主立法”的形式，牽頭起草這個(gè)條例，對(duì)水資源保護(hù)立法做開(kāi)創(chuàng)性的探索。
經(jīng)云南省人大常委會(huì)主任會(huì)議授權(quán)，環(huán)資工委牽頭成立了法規(guī)起草領(lǐng)導(dǎo)小組，省級(jí)職能部門(mén)、當(dāng)?shù)厥锌h人大、政府、熟悉法律和業(yè)務(wù)的同志參加，查閱資料、起草法規(guī)草案、組織論證修改等工作全由委員會(huì)承擔(dān)。經(jīng)過(guò)努力，在較短的時(shí)間內(nèi)，云南省人大常委會(huì)出臺(tái)了《云南省曲靖獨(dú)木水庫(kù)保護(hù)條例》，受到了當(dāng)?shù)厝罕姷臍g迎。
隨后，云南省人大常委會(huì)環(huán)資工委又牽頭起草了《云南省昭通漁洞水庫(kù)保護(hù)條例》、《云南省程海保護(hù)條例》、《云南省星云湖保護(hù)條例》、《云南省杞麓湖保護(hù)條例》、《云南省節(jié)約用水條例》等5部水資源方面的法規(guī)草案，以及《云南省昭通大山包黑頸鶴國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》、《云南省龍陵黃龍玉資源管理?xiàng)l例》。
據(jù)了解，云南省人大常委會(huì)通過(guò)自主立法形式制定的8部法規(guī)涵蓋了飲用水源、高原湖泊、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和礦產(chǎn)資源保護(hù)等領(lǐng)域，對(duì)促進(jìn)云南省飲用水源地、九大高原湖泊和生態(tài)保護(hù)法制進(jìn)程的作用正在日益顯現(xiàn)。
3關(guān)注
用法律明確責(zé)任，解決缺位、錯(cuò)位問(wèn)題
著眼協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)新法律制度，可操作性明顯增強(qiáng)
云南省人大常委會(huì)在推進(jìn)環(huán)境資源保護(hù)立法進(jìn)程中，不斷創(chuàng)新法律制度，切實(shí)增強(qiáng)法規(guī)條例的針對(duì)性、實(shí)效性和可操作性。
長(zhǎng)期以來(lái)，云南省水資源管理存在“多龍管水”的問(wèn)題，具體管理部門(mén)和分管部門(mén)之間法律地位不明、職能劃分不清，責(zé)任不明，缺位、錯(cuò)位和監(jiān)管不力現(xiàn)象大量存在，一定程度上影響了水污染防治工作的開(kāi)展。
針對(duì)上述問(wèn)題，云南省人大常委會(huì)把理順管理體制作為水資源保護(hù)立法重點(diǎn)，采用“相對(duì)集中行使部分行政處罰權(quán)”法律制度，改革執(zhí)法方式，推動(dòng)水資源管理體制改革。
據(jù)了解，云南省人大常委會(huì)環(huán)資工委在起草《云南省曲靖獨(dú)木水庫(kù)保護(hù)條例》時(shí)，將原本主要適用于城市管理領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)拓展到水資源保護(hù)領(lǐng)域，并以法規(guī)授權(quán)的形式，在獨(dú)木水庫(kù)保護(hù)區(qū)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，直屬于市政府，依法集中行使水庫(kù)的部分管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)。這樣規(guī)定，讓管理機(jī)構(gòu)在水資源管理中處于核心和主導(dǎo)地位，成了真正的執(zhí)法主體，初步建立了一個(gè)高效和統(tǒng)一的執(zhí)法管理體制。
立法過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)并不認(rèn)同綜合執(zhí)法，協(xié)調(diào)工作難度較大。云南省人大常委會(huì)環(huán)資工委通過(guò)多種方式，充分聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，反復(fù)協(xié)調(diào)，消除了分歧，達(dá)成了共識(shí)。在后來(lái)的漁洞水庫(kù)、程海、星云湖、杞麓湖保護(hù)立法中，也采用這一模式，管理機(jī)構(gòu)在一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)集中行使有關(guān)職能部門(mén)保護(hù)管理的部分行政處罰權(quán)。
據(jù)了解，這個(gè)做法在解決多頭執(zhí)法、促進(jìn)綜合執(zhí)法、提高執(zhí)法效力方面具有開(kāi)創(chuàng)意義，在實(shí)踐中取得了較好的效果。
同時(shí)，云南省人大常委會(huì)針對(duì)不同的水資源保護(hù)和污染防治重點(diǎn)，制定針對(duì)性強(qiáng)的保護(hù)制度，增強(qiáng)了地方特色。獨(dú)木、漁洞兩個(gè)水庫(kù)，程海、星云湖、杞麓湖3個(gè)湖泊地理位置、流域范圍、水資源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)不同，周邊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)、污染源與污染物數(shù)量種類(lèi)也不同，導(dǎo)致了保護(hù)重點(diǎn)、污染防治措施存在差異。立法中針對(duì)不同情況，設(shè)置了相應(yīng)的保護(hù)制度和污染防治法律措施，增強(qiáng)了法規(guī)的針對(duì)性。尤其是在獨(dú)木水庫(kù)條例中，首次使用“污染物排放總量控制制度”，推進(jìn)了這項(xiàng)新制度的實(shí)施，探索了一條污染防治的新路。
此外，云南省人大常委會(huì)在立法中還注重經(jīng)濟(jì)手段與行政手段相結(jié)合，改變單純依靠行政手段的管理方式，進(jìn)一步強(qiáng)化了環(huán)境與資源管理。如在程海保護(hù)條例中，制定了嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，完善了水資源有償使用制度，體現(xiàn)了受益者補(bǔ)償原則，促使企業(yè)進(jìn)一步加大了污染治理的力度。
此外，立法還注重堅(jiān)持以人為本，妥善處理保護(hù)與發(fā)展關(guān)系。如在《云南省昭通大山包黑頸鶴國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》中，充分考慮濕地鳥(niǎo)類(lèi)保護(hù)具有季節(jié)性、流動(dòng)性的特殊情況，針對(duì)人與鶴絕對(duì)分開(kāi)不利于保護(hù)、保有一定面積的耕地可讓黑頸鶴食物補(bǔ)充更有保障的實(shí)際，在不違背國(guó)家大法的基礎(chǔ)上，對(duì)調(diào)整固有的自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理模式做了有益的探索。
記者了解到，根據(jù)保護(hù)區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況和可操作性，《云南省昭通大山包黑頸鶴國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》在維持“三區(qū)劃分”的大原則下，對(duì)核心區(qū)規(guī)定了具有可操作性的禁止性行為，對(duì)現(xiàn)有居民的生產(chǎn)生活方式進(jìn)行有效約束，為保護(hù)區(qū)的發(fā)展需要留下空間。此外，條例還將當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂环旁谥匾恢，在?duì)保護(hù)區(qū)實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的前提下，引入了發(fā)展“生態(tài)旅游”的理念，將黑頸鶴保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，取得了良好的效果。
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