名詞解釋之繼續(xù)強(qiáng)化核與輻射安全監(jiān)測(cè)執(zhí)法能力建設(shè)
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核與輻射安全監(jiān)管是環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分，《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)［2016］63號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確提出了“繼續(xù)強(qiáng)化核與輻射安全監(jiān)測(cè)執(zhí)法能力建設(shè)”的要求。如何結(jié)合核與輻射安全監(jiān)管的特點(diǎn)，理清輻射安全監(jiān)測(cè)執(zhí)法隊(duì)伍垂直管理的改革思路，將《意見》相關(guān)要求落地做實(shí)，是目前有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）改革實(shí)施方案研究編制的薄弱環(huán)節(jié)，迫切需要加強(qiáng)指導(dǎo)、規(guī)范推進(jìn)，確保核與輻射安全監(jiān)管改革與其他環(huán)保垂直管理制度改革同步考慮、相對(duì)獨(dú)立、分類改革、繼續(xù)強(qiáng)化。
■核與輻射安全監(jiān)測(cè)執(zhí)法垂改是環(huán)保垂直管理制度改革的有機(jī)組成部分
核與輻射安全監(jiān)管是環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，原國(guó)家環(huán)保局與原國(guó)家核安全局合并組成國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。2003年《放射性污染防治法》與2005年《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》實(shí)施后，原國(guó)家環(huán)保局、原國(guó)家核安全局以及原衛(wèi)生部的相關(guān)核與輻射安全監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了整合，成為環(huán)境保護(hù)工作的組成部分。近20年來(lái)，核與輻射安全監(jiān)管工作與環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)緊密融合，成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。
核與輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)是環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍的重要力量。目前，31個(gè)省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門全部單獨(dú)設(shè)立了輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，部分地市級(jí)以下環(huán)保部門也單獨(dú)設(shè)立了機(jī)構(gòu)，或與其他機(jī)構(gòu)共用牌子，有專職兼職人員負(fù)責(zé)有關(guān)工作。全國(guó)核與輻射安全監(jiān)管人員總數(shù)達(dá)到8600多人。
核與輻射安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的有機(jī)組成部分！斗派湫晕廴痉乐畏ā放c《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染防治法》一并作為《環(huán)境保護(hù)法》法規(guī)體系的組成部分，共同保障人體健康，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
因此，核與輻射安全監(jiān)測(cè)執(zhí)法能力建設(shè)必須在此次環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革中予以通盤考慮，并得到強(qiáng)化。
■環(huán)保垂改過(guò)程中需要保持核與輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)隊(duì)伍的穩(wěn)定性和相對(duì)獨(dú)立性
環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革在落實(shí)《意見》時(shí)，需要做到以下幾點(diǎn)：
（一）尊重核與輻射安全的內(nèi)在規(guī)律。核與輻射安全有其規(guī)律，即技術(shù)復(fù)雜性、事故突發(fā)性、后果難以處理性、影響的難以感知性、社會(huì)公眾的極度敏感性。
技術(shù)要求高。輻射看不見、摸不著、聞不到，難以通過(guò)感官直接察覺，只能通過(guò)專業(yè)設(shè)備開展輻射監(jiān)測(cè)獲得判斷。
專業(yè)性強(qiáng)。核與輻射設(shè)施往往技術(shù)復(fù)雜，對(duì)安全和可靠性要求高，在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題必須依靠監(jiān)管人員的專業(yè)水平。
公眾高度敏感。核與輻射突發(fā)事件極具敏感性，容易引起公眾和媒體的高度關(guān)注，甚至引發(fā)群體性事件。因此，核與輻射安全監(jiān)管領(lǐng)域容錯(cuò)性低，不僅大事出不得，連小事都容不得出，這對(duì)監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力就提出了更高的要求。
（二）尊重核與輻射安全監(jiān)管的客觀要求。核與輻射安全監(jiān)管有其基本規(guī)律，做好核與輻射安全監(jiān)管必須要做到10個(gè)方面。第一要有清晰的安全理念，核與輻射安全是國(guó)家安全的重要組成部分，核與輻射安全是最大的經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)格的監(jiān)管就是對(duì)被監(jiān)管者最大的支持。第二要有明確的監(jiān)管原則，即“獨(dú)立、公開、法治、理性、有效”是核與輻射安全監(jiān)管工作的基本原則。第三要有足夠的監(jiān)管權(quán)威，不僅僅體現(xiàn)在行政層面上，還體現(xiàn)在相應(yīng)的技術(shù)能力上。第四要有強(qiáng)有力的安全許可制度。第五要有全過(guò)程有效的監(jiān)督檢查。第六要有與國(guó)際先進(jìn)水平接軌的完善的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。第七要有詳盡的管理規(guī)章制度。第八要有有效的事件分析和經(jīng)驗(yàn)反饋體系。第九要有充分的應(yīng)急準(zhǔn)備。第十要有一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍。
（三）認(rèn)識(shí)到當(dāng)前輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的問題和挑戰(zhàn)；鶎颖O(jiān)管力量需要進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然31個(gè)省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門全部單獨(dú)設(shè)立了輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但存在越往基層力量越薄弱的情況。在簡(jiǎn)政放權(quán)的總體要求下，在核能、核技術(shù)利用和涉及電磁輻射的各行業(yè)快速發(fā)展的形勢(shì)下，各項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)不斷下沉基層，要做到“接得住、管得好”，必須要加強(qiáng)基層的輻射安全監(jiān)管能力。
輻射監(jiān)測(cè)隊(duì)伍技術(shù)能力需要進(jìn)一步加強(qiáng)。核設(shè)施、核技術(shù)利用和電磁環(huán)境的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，核與輻射事故應(yīng)急監(jiān)測(cè)以及輻射環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)等技術(shù)性較強(qiáng)，相對(duì)獨(dú)立于常規(guī)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，自成體系。環(huán)保部門必須保有一支能夠在必要時(shí)拉得出、打得贏的高水平的監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，才能應(yīng)對(duì)各種突發(fā)的局面。
（四）輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要單獨(dú)設(shè)置，避免出現(xiàn)力量短板。為防止改革對(duì)現(xiàn)有輻射安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)和體系造成沖擊，引發(fā)技術(shù)人員、監(jiān)管人員大量流失，甚至削弱已有的機(jī)構(gòu)和人員力量，導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，就要保持現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，并應(yīng)單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)。
■“繼續(xù)強(qiáng)化核與輻射安全監(jiān)測(cè)執(zhí)法能力建設(shè)”在垂改中具體實(shí)踐的要求
在改革新形勢(shì)下，為切實(shí)保障輻射環(huán)境安全，輻射安全監(jiān)管領(lǐng)域的改革必須同步實(shí)施，確保輻射安全監(jiān)管能力不下降，繼續(xù)強(qiáng)化監(jiān)管隊(duì)伍能力建設(shè)，并在改革中清晰明確省級(jí)與市級(jí)的職責(zé)分工。
（一）應(yīng)在《意見》的總體框架下推進(jìn)改革，明確輻射安全監(jiān)管的定位。實(shí)施垂直管理制度改革，是要切實(shí)解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，改變一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，難以落實(shí)環(huán)保責(zé)任，推動(dòng)落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，切實(shí)解決“難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任”等問題。相對(duì)而言，輻射安全監(jiān)管工作的重心是在監(jiān)督輻射工作單位即企事業(yè)單位上，不是督政。
因此，在環(huán)境保護(hù)部門總體機(jī)構(gòu)、人員隊(duì)伍數(shù)量不會(huì)發(fā)生重大變化的情況下，要避免削弱現(xiàn)有的輻射安全監(jiān)管隊(duì)伍，強(qiáng)化核與輻射安全監(jiān)測(cè)執(zhí)法能力建設(shè)，就要靠人員隊(duì)伍，要靠能力水平，應(yīng)充分利用組織機(jī)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)，理順關(guān)系，充實(shí)和優(yōu)化輻射安全的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。
（二）改革一定要明確分級(jí)事權(quán)。一定要明確省級(jí)與市級(jí)這兩極在輻射安全監(jiān)管的職責(zé)分工；要落實(shí)“分類分級(jí)管理”的要求，明確在環(huán)評(píng)、許可、執(zhí)法、監(jiān)測(cè)、事故應(yīng)急、信訪等事項(xiàng)的職責(zé)分工，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。
清晰的事權(quán)主要分兩種情況。一是輻射安全由省級(jí)與市級(jí)機(jī)構(gòu)兩級(jí)管理，側(cè)重省級(jí)與市級(jí)機(jī)構(gòu)明確職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)。二是以省級(jí)為主，省級(jí)和其派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)絕大部分審批、執(zhí)法、監(jiān)測(cè)職責(zé)和工作，市級(jí)主要是配合應(yīng)急和信訪的有關(guān)工作。
（三）輻射安全監(jiān)管垂直管理改革方案建議？紤]地區(qū)差異，各。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結(jié)合實(shí)際情況因地制宜，分類推進(jìn)？梢詤⒖既缦3種改革操作路徑建議，合理設(shè)計(jì)本。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的輻射安全監(jiān)管垂直管理制度改革專項(xiàng)方案。
改革路徑一：分省級(jí)與市（地）級(jí)二級(jí)管理，保留省級(jí)核與輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在各市（地）級(jí)環(huán)保部門內(nèi)部設(shè)立輻射環(huán)境監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)。
省級(jí)機(jī)構(gòu)。以現(xiàn)有省輻射處、站為基礎(chǔ)保留核與輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，受省級(jí)環(huán)保廳（局）領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)保持相對(duì)獨(dú)立。負(fù)責(zé)全省核與輻射安全統(tǒng)一監(jiān)督管理，承擔(dān)省本級(jí)核與輻射項(xiàng)目的許可、環(huán)評(píng)、驗(yàn)收、信訪、應(yīng)急等行政事項(xiàng)和日常監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等支撐職能，負(fù)責(zé)全省輻射環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作，并對(duì)地市的輻射監(jiān)管和事故應(yīng)急等進(jìn)行指導(dǎo)和支援。
市（地）級(jí)機(jī)構(gòu)。地市級(jí)環(huán)保部門保留核與輻射相關(guān)業(yè)務(wù)，保留或設(shè)立輻射科室及輻射監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)（或合為一個(gè)機(jī)構(gòu)），行政科室負(fù)責(zé)市級(jí)輻射項(xiàng)目的許可、環(huán)評(píng)、驗(yàn)收等行政審批和信訪、事故應(yīng)急等行政工作，監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供技術(shù)支持，負(fù)責(zé)市（地）級(jí)輻射項(xiàng)目的日常監(jiān)督、調(diào)查執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)測(cè)、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和應(yīng)急監(jiān)測(cè)等工作。
重點(diǎn)地區(qū)設(shè)立省級(jí)垂直管理的輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。有核電或核設(shè)施的省份，可在設(shè)施附近設(shè)立專門的監(jiān)測(cè)分站，受省級(jí)環(huán)保部門垂直管理，重點(diǎn)強(qiáng)化監(jiān)測(cè)職能，除承擔(dān)核電或核設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)外，還在全省輻射環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和應(yīng)急監(jiān)測(cè)方面作為省級(jí)的優(yōu)化和補(bǔ)充，并承擔(dān)市（地）級(jí)環(huán)保部門委托的部分日常監(jiān)督檢查、監(jiān)測(cè)和信訪事件、輻射事故的調(diào)查取證等技術(shù)支撐工作。
改革路徑二：省級(jí)承擔(dān)輻射環(huán)境監(jiān)管絕大部分工作，保留或設(shè)立省級(jí)核與輻射安全機(jī)構(gòu)，并按區(qū)域設(shè)立垂直管理的派出機(jī)構(gòu)。
對(duì)于西部等基礎(chǔ)弱輻射監(jiān)管任務(wù)較輕的省區(qū)，可以現(xiàn)有省輻射處、站（或合一機(jī)構(gòu)）為基礎(chǔ)保留核與輻射安全機(jī)構(gòu)，受省環(huán)保廳（局）領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)保持相對(duì)獨(dú)立，負(fù)責(zé)全省核與輻射安全統(tǒng)一監(jiān)督管理，承擔(dān)全省核與輻射監(jiān)管事項(xiàng)和全省輻射環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)等工作。
同時(shí)，綜合考慮省轄市輻射安全監(jiān)管任務(wù)量和交通等情況，分區(qū)域設(shè)置若干核與輻射安全派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)（或受省級(jí)委托承擔(dān)）轄區(qū)內(nèi)部分項(xiàng)目的許可、環(huán)評(píng)、驗(yàn)收、信訪、應(yīng)急等行政職能，以及日常監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等技術(shù)支撐職責(zé)，受委托承擔(dān)部分轄區(qū)內(nèi)輻射環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)工作，在必要時(shí)為市（地）政府及其環(huán)保局提供業(yè)務(wù)支持。
市（地）級(jí)環(huán)保行政機(jī)構(gòu)。市級(jí)主要在應(yīng)急、信訪等方面，對(duì)省廳（局）予以配合。
改革路徑三：可以將路徑一和路徑二靈活結(jié)合，合理選擇，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。
從格局上講路徑一為首選，明確輻射安全由省級(jí)與市（地）級(jí)機(jī)構(gòu)兩級(jí)管理，適用于監(jiān)管任務(wù)較重且市（地）承擔(dān)職責(zé)較多的省份。路徑二以省級(jí)為主，省級(jí)和其派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)絕大部分工作，市（地）級(jí)主要是配合應(yīng)急和信訪的有關(guān)工作，適用于監(jiān)管任務(wù)較輕且地市承擔(dān)職責(zé)較少的省份。
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