河長制健全河湖管理長效機(jī)制
河湖年年治，污染問題屢禁不止。河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)。河湖污染問題不僅是在河里，也跟人類生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的污染有關(guān)。
近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求全國各。▍^(qū)、市）在2018年年底前全面建立河長制，形成省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長體系。
這將對(duì)河湖管理保護(hù)帶來哪些有利影響？在全面推行河長制過程中，我們應(yīng)該注意哪些問題？記者采訪了有關(guān)專家。
首次以國家文件形式推行
我國現(xiàn)有的河流治理和保護(hù)工作中，最大的問題是什么？
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心博士郭紅燕認(rèn)為，最大的問題就是涉及的部門很多，河湖管理保護(hù)涉及環(huán)保、水利、發(fā)改、財(cái)政、國土、交通、住建、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)等多個(gè)部門，缺乏對(duì)河流保護(hù)管理的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理，不利于河流長期可持續(xù)發(fā)展。而實(shí)行河長制，能夠很好地化解這類問題，河長制是對(duì)現(xiàn)有水環(huán)境管理和保護(hù)體系非常有益的補(bǔ)充。這將使我國的河湖管理保護(hù)體系由多頭管水的“多部門負(fù)責(zé)”模式，向“首長負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、社會(huì)參與”模式邁進(jìn)。
“《意見》的出臺(tái)，意義非常重大。第一次以國家文件形式推行河長制，這跟以前試點(diǎn)相比，推行力度更大了。”北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院副院長、水生態(tài)與環(huán)境研究所所長丁愛中強(qiáng)調(diào)。
河長制這一制度并不是新鮮事物。早就有一些地區(qū)先行先試，在推行河長制方面進(jìn)行了有益探索，形成了許多可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。目前，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8個(gè)。ㄊ校┮讶惩菩泻娱L制，16個(gè)。▍^(qū)、市）在部分區(qū)域或流域水系實(shí)行了河長制。
實(shí)踐證明，要保護(hù)和管理好我國的河湖，河長制能夠發(fā)揮很好的作用。比如，浙江省“五水共治”的成功就離不開河長制的實(shí)施。
充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)
通過推行河長制，把黨委、政府的主體責(zé)任落到實(shí)處，而且把黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任也具體落到了實(shí)處。這就把國家政治制度的優(yōu)勢(shì)在治水方面充分體現(xiàn)了出來，有利于攻堅(jiān)克難。
在水污染防治過程中，遇到的一個(gè)很大的攔路虎，就是一些地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，產(chǎn)業(yè)布局不夠合理。如何合理統(tǒng)籌和平衡環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，地方黨委政府在這方面具有很好的管理和協(xié)調(diào)能力。
郭紅燕說：“黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，不但可以從根本上解決長期歷史遺留的多個(gè)涉水部門無法聯(lián)防聯(lián)控的問題，而且能夠?qū)⒑恿鞯墓芾肀Ｗo(hù)與整個(gè)地區(qū)或城市的總體長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。此外，黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，也可以在一定程度上解決與河湖管理保護(hù)、執(zhí)法監(jiān)管等有關(guān)的人員、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等問題。”
需保持治理政策連貫性
實(shí)施河長制的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)就是水環(huán)境質(zhì)量改善。
丁愛中指出，原來有很多地方都在試點(diǎn)河長制，但是沒有統(tǒng)一的要求。雖然很多地方取得了不少成績(jī)，但推動(dòng)起來并沒有想象的那么容易。“尤其是跨行政區(qū)的河流，會(huì)涉及兩個(gè)甚至多個(gè)河長，他們之間如何協(xié)調(diào)，如何更好地細(xì)化河長制度，這是今后需要考慮的問題。”
此外，河長的確定是否應(yīng)該考慮到河道治理難度？因?yàn)槊織l河治理難度不一樣，有一些河流屬于問題河、難題河。郭紅燕建議，河道治理難度要與河長的資源協(xié)調(diào)能力相匹配。問題河、難題河的河長建議由重要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)，其資源協(xié)調(diào)能力強(qiáng)，可以更有效解決問題。
河長的任期是短暫的，但河流治理和保護(hù)是長期工作。一屆河長任職期滿后，如何與后任河長保持河流治理政策的連貫性，也尤為重要。“若不同的河長對(duì)水環(huán)境重視程度、治理思路不一樣，治理之策可能會(huì)喪失連貫性，會(huì)影響整條河流的治理效果。”郭紅燕說。
河長權(quán)力比較大，決策是否科學(xué)合理也很重要，否則會(huì)加大河湖治理成本，同時(shí)影響河湖治理效果。郭紅燕認(rèn)為，盡量用制度機(jī)制保證河長的決策科學(xué)合理。加強(qiáng)河湖治理方案的科學(xué)論證，對(duì)河湖治理方案的制定、治理項(xiàng)目與工程的立項(xiàng)與實(shí)施等進(jìn)行成本收益分析，采用最合理的方案和計(jì)劃。
因地制宜進(jìn)行考核
河湖水污染問題不盡相同，有的地方重點(diǎn)著眼于“治”，有些地方重點(diǎn)在于“護(hù)”。
《意見》要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、因地制宜。立足不同地區(qū)不同河湖實(shí)際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實(shí)行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護(hù)的突出問題。
丁愛中表示，要想建立起好的河長制機(jī)制，首先要編制出具體的工作方案，把《意見》提出的工作目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化。
各地實(shí)踐表明，河長制能不能取得實(shí)效，關(guān)鍵一點(diǎn)就是考核嚴(yán)格不嚴(yán)格。
《意見》規(guī)定縣級(jí)及以上河長負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長進(jìn)行考核。由于各地河湖面臨的主要問題各不相同，有的地方是侵占河湖比較厲害，有的是排污量比較多、污染比較重，所以需要各地根據(jù)實(shí)際情況制定具體的考核辦法。
郭紅燕指出，應(yīng)不斷優(yōu)化考核評(píng)估體系。現(xiàn)在的考核評(píng)估是上級(jí)考核下級(jí)，著重于行政考核，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以考慮開展“公眾滿意度”調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果納入考核評(píng)估體系，促進(jìn)考核體系多元化。
考核完畢，就可以高枕無憂了嗎？當(dāng)然不是！兑庖姟诽岢鲆押娱L制的考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。如果造成生態(tài)環(huán)境損害的，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，也就是河長的責(zé)任。
郭紅燕認(rèn)為，河長制只有與信息公開和社會(huì)監(jiān)督緊密結(jié)合，才能最大程度地發(fā)揮作用。加大信息公開力度，不僅包括河長信息和河湖概況信息，還應(yīng)該包括河道整治信息，如整治方案、整治進(jìn)度以及整治效果等，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。同時(shí)，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候補(bǔ)充實(shí)施“民間河段長”機(jī)制，發(fā)揮公眾參與的作用。
“河長制”的前世今生
“河長制”最早成型于江蘇省無錫市。2007年太湖藍(lán)藻暴發(fā)后，為解決水污染問題，無錫市委、市政府采取舉措，由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理。河長制是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度。通過河長制，讓本來無人愿管、被肆意污染的河流，變成懸在各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人頭上的達(dá)摩克利斯之劍。河長制實(shí)施一年后，無錫市轄區(qū)內(nèi)的79條河流考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從53.2%提至71.1%。
2008年6月，江蘇省決定在太湖流域全面推廣“河長制”，對(duì)15條入湖河流實(shí)行“雙河長制”管理，取得顯著成效。河長制是推動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)河流治理責(zé)任的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，這一制度近年來被各地借鑒和推廣，已有8個(gè)。ㄊ校┤嫱菩泻娱L制，16個(gè)。ㄊ小^(qū)）在部分區(qū)域或流域?qū)嵭泻娱L制，而江蘇已經(jīng)進(jìn)一步上升至斷面長制。
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