霧霾信息公開責(zé)任主體不明 專家稱可設(shè)立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)
霧霾信息公開的主體并不明確，環(huán)保、能源、交通、工信等部門都有霧霾治理的相應(yīng)職責(zé)，也有相關(guān)信息公開的職責(zé)。但責(zé)任主體的不明確造成沒有部門愿意公開。
霧霾鎖城。這個(gè)冬天，無論是華北、東北、華中亦抑或是華南，中國的許多地區(qū)都沒能逃脫霧霾的影響。
1月5日，針對(duì)國家能源局和環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格限制燃石油焦發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的通知》，北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋申請政府信息公開。沈巋的申請包括這些項(xiàng)目的污染與大氣污染（霧霾）的關(guān)聯(lián)度，以及能源局和環(huán)保部出臺(tái)此通知的背景。
“霧霾治理可以看做是一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)容，尤其重要的是，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中需要充分、有效的風(fēng)險(xiǎn)交流，這就涉及到信息公開。”沈巋說。
“很多時(shí)候，風(fēng)險(xiǎn)交流的目的更多的是建立互信和互諒。有些問題不是一時(shí)能夠解決的，但如果總是遮著掩著，造成小道消息到處傳播，那么遲來的信息公開容易得不到信任。”沈巋告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。
霧霾信息公開涉及眾多方面，但遺憾的是，從基礎(chǔ)的污染物排放數(shù)據(jù)收集和公開，到政府部門的治理決策，相關(guān)信息公開都遠(yuǎn)未完善。
基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難搜集
從2012年開始，霧霾這個(gè)詞逐步“蔓延”中國。隨之而來的，是中國開始針對(duì)大氣等進(jìn)行立法，對(duì)重點(diǎn)的污染信息進(jìn)行監(jiān)控和公開。
其中，2014年，《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法（試行）》實(shí)施，全國上萬家重點(diǎn)污染源開始通過省級(jí)平臺(tái)公開在線監(jiān)測數(shù)據(jù)。
2015年實(shí)施的新《環(huán)保法》和2016年實(shí)施的新修訂的《大氣污染防治法》，又將污染源信息公開的要求從國家級(jí)延伸到市級(jí)。
其中與新《環(huán)保法》配套的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》要求各設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)制作并公布自己的重點(diǎn)排污單位名錄。這份文件自2015年1月1日起就已施行，可據(jù)公眾環(huán)境研究中心（下稱IPE）統(tǒng)計(jì)，2016年，全國338個(gè)地級(jí)以上城市中只有213個(gè)公布了名錄。
而2016年實(shí)施的新修訂的《大氣污染防治法》，將污染源信息公開的要求從國家級(jí)延伸到市級(jí)，但相關(guān)工作的推進(jìn)仍然艱難。直到2016年10月，“重霾區(qū)”河北省全部11個(gè)地級(jí)市才發(fā)布了2016年度重點(diǎn)排污單位名錄。此前一年，公布名錄的市還只有1個(gè)。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪得知，目前，名錄上排污單位的排污情況難以收集。IPE主任馬軍介紹，名錄上除了此前國控和省控單位外，新列入單位的排污情況都很難搜集，或者它們并未公開。
這違反了《大氣污染防治法》。該法要求“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)安裝、使用大氣污染物排放自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備，與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，保證監(jiān)測設(shè)備正常運(yùn)行并依法公開排放信息”。
“一個(gè)重要問題在于法律沒有規(guī)定統(tǒng)一的排放信息發(fā)布平臺(tái)。”馬軍說。此前，全國上萬家重點(diǎn)污染源通過省級(jí)平臺(tái)公開在線監(jiān)測數(shù)據(jù)。馬軍認(rèn)為，地市級(jí)排放單位完全可以利用這個(gè)平臺(tái)。
但是在現(xiàn)實(shí)中，各地的執(zhí)行情況各異。比如《石家莊市重點(diǎn)排污單位名錄（第一批）》規(guī)定，排污單位可以通過其網(wǎng)站、當(dāng)?shù)貓?bào)刊，甚至本單位的資料索取點(diǎn)、信息公開欄、信息亭等設(shè)施公開排污信息。
“這使得排污單位完全可以不公開。這意味著大氣污染防治法沒有得到實(shí)施，或者說遇到了軟抵抗。事實(shí)上，信息公開對(duì)于霧霾的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治意義重大，任何治理技術(shù)都是建立在準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)之上，有了企業(yè)的排污數(shù)據(jù)后，也才能使用綠色供應(yīng)鏈、綠色金融等市場化收到治理霧霾。”馬軍表示。
除了污染物排放信息公開，與霧霾有關(guān)的其他基礎(chǔ)數(shù)據(jù)公開成效不一。“空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)公開取得了歷史性進(jìn)步；石油、化工等企業(yè)的揮發(fā)性有機(jī)物等指標(biāo)則應(yīng)全部納入自動(dòng)監(jiān)測和公開。”馬軍告訴記者。
公開透明互動(dòng)
霧霾治理的相關(guān)信息公開同樣成效欠佳。南京信息工程大學(xué)氣候變化與公共政策研究院副教授徐駿認(rèn)為，霧霾信息公開的主體并不明確。
環(huán)保部在2013年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開工作的通知》中確立了“誰獲取誰公開，誰制作誰公開”的原則。
“但大氣污染因存在著信息掌控和公開的復(fù)雜性、專業(yè)性，社會(huì)公眾很難確定特定霧霾信息的公開義務(wù)主體。”徐駿說。
“事實(shí)上，霧霾信息公開的主體并不明確，環(huán)保、能源、交通、工信等部門都有霧霾治理的相應(yīng)職責(zé)，也有相關(guān)信息公開的職責(zé)。但責(zé)任主體的不明確造成沒有部門愿意公開。此外，不同部門掌握的信息的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性可能都有缺陷，造成有關(guān)部門沒有能力公開相關(guān)信息。”徐駿說，“而且公開是個(gè)得罪人的事情，再加上沒有明確的法律依據(jù)，也就沒有部門愿意公開。”
徐駿建議構(gòu)建以環(huán)保部門為首的多部門協(xié)同采集與發(fā)布霧霾信息的制度，保證信息公開的統(tǒng)一性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性。
“環(huán)保部可以代表中央約談霧霾信息公開不力的地方政府，對(duì)霧霾信息公開的表現(xiàn)進(jìn)行考核和排名，甚至可以因重大責(zé)任而對(duì)地方首長采用一票否決制。而在跨區(qū)域性的霧霾事件中，應(yīng)由環(huán)保部承擔(dān)信息公開的職責(zé)，以此避免信息的混亂和矛盾，抑制地方政府相互推卸責(zé)任。”他說。
“從部門利益出發(fā)是一個(gè)國內(nèi)外普遍存在的問題，所以我提議全國人大成立一個(gè)特定問題調(diào)查委員會(huì)推動(dòng)霧霾治理。”沈巋表示，“這個(gè)委員會(huì)可以不做任何決策，但應(yīng)該有獨(dú)立調(diào)查權(quán)。相應(yīng)的，相關(guān)部門必須接受委員會(huì)的質(zhì)詢。”
徐駿則認(rèn)為，應(yīng)該設(shè)立霧霾信息公開的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。“第三方的專業(yè)判斷既為政府霧霾信息公開工作提供示范和指南，也能有效地轉(zhuǎn)移和稀釋民眾的焦慮和不滿，從而分擔(dān)政府因短期內(nèi)無法根治霧霾而承受的壓力。”
他指出，“由全國人大及省級(jí)人大的環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)承擔(dān)監(jiān)督霧霾信息公開工作的第三方職責(zé)，是現(xiàn)有政治架構(gòu)下最為合適的選擇。”
1月7日，中國政府網(wǎng)發(fā)布了環(huán)保部部長陳吉寧大氣污染防治媒體見面會(huì)的長篇文字實(shí)錄。同一天，北京市代市長蔡奇邀請10多位市民、網(wǎng)絡(luò)大V、企業(yè)代表面對(duì)面溝通座談，共商對(duì)大氣治理的意見和建議。
“他們在霧霾信息公開上邁出了非常重要的一步，我希望今后的霧霾治理更加公開、透明、互動(dòng)。”沈巋說。
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