防治土壤污染 守護(hù)沃土良田
土壤本身的特性決定了其污染易、修復(fù)難、投入大、見效慢？梢灶A(yù)見，土壤污染防控必然是我國政府向污染“宣戰(zhàn)”的重要一役，既是持久戰(zhàn)又是攻堅戰(zhàn)，必須重視建立長效機(jī)制，積極削減存量、嚴(yán)格管控增量，強(qiáng)化標(biāo)本兼治，加快推進(jìn)土壤污染持續(xù)修復(fù)治理工作。
“日月麗乎天，百谷草木麗乎土”，土壤承載著人類與萬物的生存繁衍。然而長期以來，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，土壤污染卻如影隨形，雖經(jīng)政府著力治理，污染形勢仍然嚴(yán)峻。除了傳統(tǒng)的農(nóng)用地土壤污染問題以外，近年來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中一些化工、冶金等傳統(tǒng)污染企業(yè)的搬遷或關(guān)閉，又使工業(yè)污染場地問題凸顯出來。土壤污染問題廣泛關(guān)涉工業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，影響國計民生乃至文明延續(xù)，土壤修復(fù)迫在眉睫、勢在必行。
土壤污染嚴(yán)重修復(fù)進(jìn)度緩慢
我國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，耕地和工礦用地污染較為嚴(yán)重，污染物以重金屬等無機(jī)物為主。根據(jù)《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，從總體格局上看，全國土壤總超標(biāo)率達(dá)16．1％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例為11．2％、2．3％、1．5％和1．1％；從土地利用類型看，耕地、林地、草地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19．4％、10．0％、10．4％，重污染企業(yè)及周邊土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)36．3％，固體廢物集中處理處置場地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)21．3％，采礦區(qū)土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)33．4％；從污染物構(gòu)成看，鎘、鎳、砷分別以7．0％、4．8％、2．7％的點(diǎn)位超標(biāo)率成為最主要的污染物，滴滴涕、多環(huán)芳烴等污染物點(diǎn)位超標(biāo)率也相對較高。隨著資源能源消耗和人為活動強(qiáng)度的持續(xù)增加，土壤環(huán)境保護(hù)面臨的壓力有增無減。
在土壤環(huán)境狀況不容樂觀的條件下，修復(fù)工作任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，土壤修復(fù)已得到各級政府的重視，在國務(wù)院頒布《土十條》的基礎(chǔ)上，福建、安徽等20個省區(qū)市已公布地方版《土十條》，在分解細(xì)化國家標(biāo)準(zhǔn)之外，突出地方土壤環(huán)境特色：如黑龍江、吉林兩省將黑土地列為治理重點(diǎn)之一。然而，當(dāng)前我國土壤修復(fù)能力仍然受到技術(shù)和資金的制約。技術(shù)方面，與大氣污染和水污染治理不同，土壤修復(fù)耗時長、耗力大、處理過程更繁復(fù)，加之土壤類型多樣，受體（生物、水體、空氣、人體等）類型眾多，故土壤修復(fù)技術(shù)也比較復(fù)雜。目前，我國不少土壤修復(fù)技術(shù)仍停留在實驗室水平，尚沒有行之有效的技術(shù)體系，關(guān)鍵設(shè)備仍須進(jìn)口。資金方面，當(dāng)前土壤修復(fù)資金仰賴政府部門和土地開發(fā)商，而排污企業(yè)等造成土壤污染的主體由于產(chǎn)權(quán)不明、規(guī)模有限等原因難以提供足夠的資金，“誰污染，誰治理”的原則貫徹步履維艱、難以推進(jìn)，致使我國土壤修復(fù)能力難以快速提高，增量污染問題依然嚴(yán)峻，“毒地”現(xiàn)象屢見不鮮。
制度短板制約土壤修復(fù)
“看得見的污染，看不見的制度”。當(dāng)前土壤污染防治除技術(shù)性困難之外，還存在一些制度空白，這些空白成為提升土壤污染防治工作的瓶頸。彌補(bǔ)制度缺失，才能為治理開門引路、保駕護(hù)航。
一是污染底數(shù)不清，現(xiàn)有數(shù)據(jù)較為粗糙。土壤污染的“家底”是所有防治工作的前提和基礎(chǔ)。我國尚未建立起按照污染程度進(jìn)行分類的農(nóng)用地清單和污染地塊清單，監(jiān)管依據(jù)不足。盡管《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》公布了一些土壤污染檢測數(shù)據(jù)，但是調(diào)查點(diǎn)位設(shè)置較為稀疏，數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確代表土壤污染的分布及狀況，部分地區(qū)甚至缺乏監(jiān)測點(diǎn)位和人員配置。因此，亟須以農(nóng)用地和重點(diǎn)行業(yè)的企業(yè)用地為重心開展土壤污染狀況的詳查。
二是制度體系尚待完善，法治保障仍須加強(qiáng)。當(dāng)前，我國的土壤污染法律體系還未建立起來，相關(guān)規(guī)定散見于其他環(huán)境污染法律法規(guī)中。法律體系可以預(yù)防土壤污染違法行為，然而，目前法律缺位致使法律責(zé)任、主體等認(rèn)定存難，加劇了有關(guān)土壤污染違法案件的處理難度；同時，法律還可以就治污手段作出規(guī)定，目前我國較少采用經(jīng)濟(jì)手段，如引導(dǎo)市場行為的鼓勵政策。美國在土壤污染的管理方面，以《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》為基礎(chǔ)建立了超級基金場地管理制度，包括責(zé)任追究、修復(fù)響應(yīng)和污染賠償，也就是“誰污染，誰治理”及“誰污染，誰擔(dān)責(zé)”，有力地震懾了污染者，反過來起到了污染防治的效果。此外，由于監(jiān)管未實現(xiàn)完全的有法可依，加上各地土壤環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)督執(zhí)法、風(fēng)險預(yù)警體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，難以對轄區(qū)內(nèi)土壤環(huán)境實施有效監(jiān)控。
三是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范精細(xì)度低，技術(shù)體系亟待完善，F(xiàn)行的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不健全，使得目前土壤環(huán)境污染評價與分區(qū)都缺乏適當(dāng)?shù)囊罁?jù)。目前執(zhí)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（1995）粗泛且針對性弱，雖然2014年環(huán)保部發(fā)布了建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估、修復(fù)系列標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)充，但總體上看還存在諸多問題。一是土壤標(biāo)準(zhǔn)制定過分要求統(tǒng)一，未充分考慮我國土壤類型復(fù)雜的現(xiàn)實情況，沒有實現(xiàn)因地制宜；二是污染物項目較少，尤其是有機(jī)污染物種類偏少；三是重金屬污染物指標(biāo)注重總量控制，但土壤污染主要是由有效態(tài)構(gòu)成，總量不能準(zhǔn)確反映土壤受到的實際影響；四是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的制定未充分考慮土壤對生物受體的毒性效應(yīng)。
土壤修復(fù)需要政策與市場的雙重助力
土壤本身的特性決定了其污染易、修復(fù)難、投入大、見效慢？梢灶A(yù)見，土壤污染防控必然是我國政府向污染“宣戰(zhàn)”的重要一役，既是持久戰(zhàn)又是攻堅戰(zhàn)，必須重視建立長效機(jī)制，積極削減存量、嚴(yán)格管控增量，強(qiáng)化標(biāo)本兼治，加快推進(jìn)土壤污染持續(xù)修復(fù)治理工作。
第一，防治土壤污染，完善制度先行。首先，須結(jié)合《土十條》的實施，加快土壤污染防治立法。堅持“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、防治結(jié)合”的方針和“分類、分區(qū)、分目標(biāo)管理”的原則，建立符合中國國情的土壤污染防治體系。在防治體系中重點(diǎn)要設(shè)立公平合理的責(zé)任認(rèn)定原則，并根據(jù)不同的法律責(zé)任主體規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，實踐“誰污染，誰負(fù)責(zé)”原則。其次，盡快修訂《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如污染土壤治理與修復(fù)、重點(diǎn)區(qū)域行業(yè)重金屬污染物排放限值、主要污染物分析測試方法、土壤標(biāo)準(zhǔn)樣品等標(biāo)準(zhǔn)，以及風(fēng)險評估、土壤污染治理與修復(fù)等技術(shù)規(guī)范，滿足土壤環(huán)境監(jiān)管工作的需要。再次，創(chuàng)新監(jiān)管模式，提升監(jiān)管能力。如在場地監(jiān)管方面，根據(jù)美國新澤西州的經(jīng)驗，采用目標(biāo)導(dǎo)向模式，推進(jìn)實現(xiàn)系統(tǒng)的項目計劃、動態(tài)的工作策略和實時的測量技術(shù)動態(tài)一體化互動的場地管理，以降低場地調(diào)查和修復(fù)過程中的種種不確定性。
第二，制定市場規(guī)則，刺激修復(fù)活力。土壤修復(fù)還要善于利于經(jīng)濟(jì)手段，重點(diǎn)在于制定市場規(guī)則、引導(dǎo)資源配置。在投融資、稅收、補(bǔ)貼等方面，扶持跨區(qū)域、區(qū)域內(nèi)環(huán)保設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營，實現(xiàn)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施一體化管理。以市域、縣域為單元，加快完善環(huán)境調(diào)查、分析測試、風(fēng)險評估、治理與修復(fù)工程設(shè)計和施工等全過程產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，打通“閉塞”環(huán)節(jié)，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)＋”在全產(chǎn)業(yè)鏈中的作用，促進(jìn)土壤、水、大氣污染協(xié)同治理產(chǎn)業(yè)。通過政府和社會資本合作（PPP）模式，加大政府購買服務(wù)力度，帶動更多社會資本參與污染協(xié)同治理。發(fā)揮政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)引導(dǎo)作用，為跨區(qū)域、多介質(zhì)協(xié)同治理的重大污染防治項目提供支持。
第三，呼喚可實踐、符合現(xiàn)狀需求的新技術(shù)。我國的污染土壤修復(fù)技術(shù)研發(fā)應(yīng)該為解決農(nóng)田土壤污染、工業(yè)場地土壤污染、礦區(qū)及周邊土壤污染以及生態(tài)敏感的濕地土壤污染等問題提供技術(shù)支持，這就需要研發(fā)能適用于不同土壤類型與條件、不同土地利用方式和不同污染類型與程度的土壤修復(fù)技術(shù)。針對受重金屬和有機(jī)物污染的農(nóng)業(yè)土壤或濕地土壤，需要著力發(fā)展更安全、低成本、環(huán)境友好、能大面積應(yīng)用的生物修復(fù)技術(shù)和物化穩(wěn)定技術(shù)，實現(xiàn)邊修復(fù)邊生產(chǎn)，以保障農(nóng)產(chǎn)品安全和生態(tài)安全。針對工礦企業(yè)廢棄的化工、冶煉等各類重污染場地土壤，需要著力發(fā)展具有場地針對性、能滿足安全與再開發(fā)利用目標(biāo)的修復(fù)工程技術(shù)，開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的成套修復(fù)技術(shù)與設(shè)備，形成系統(tǒng)的場地土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，以保障人居環(huán)境安全健康。針對各類礦區(qū)及尾礦污染土壤，現(xiàn)階段需要著力研究能控制水土流失與污染物擴(kuò)散的生物穩(wěn)定與生態(tài)工程修復(fù)技術(shù)，以保障礦區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境安全，并提高其生態(tài)服務(wù)價值。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所）
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